В последнее время наблюдается активный процесс перевода учреждений дополнительного образования из муниципальных в автономные. Это вызывает множество опасений, но, вместе с тем, даёт целый ряд новых возможностей. Предлагаем обсудить имеющийся опыт. А в качестве старта разговора приводим юридический анализ нормативной базы (источник:
).
Автономные учреждения как новый тип образовательных учреждений
Президентом РФ 3 ноября 2006 г. был подписан Федеральный закон № 174ФЗ "Об автономных учреждениях". Он предусматривает возможность создания нового типа учреждений – автономных учреждений, которые по своему статусу весьма существенно отличаются от классического учреждения, которое ранее было предусмотрено законодательством. Одновременно с законом "Об автономных учреждениях" был принят Федеральный закон от 03.11.06 № 175ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" (далее – Закон о внесении изменений), который соответствующим образом скорректировал положения Закона РФ "Об образовании", Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов РФ и иных законодательных актов. В связи с этим возникает закономерный вопрос, выгодно ли появление автономных учреждений обществу, образовательной системе, как это скажется на управлении, финансировании, процессе обучения, работниках и обучающихся. Рассмотрим основные положения, характеризующие статус автономного учреждения, и попробуем оценить учреждения нового типа.
Закон дает следующее определение автономного учреждения:
"Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта" (п. 1 ст. 2 Закона).
В принципе данное определение само по себе не столь сильно отличается от того, которое дано в Гражданском кодексе РФ для классического учреждения. Автономное учреждение является юридическим лицом, как и любое юридическое лицо, от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Однако отличия между автономным и иными учреждениями действительно серьезны.
Ранее учреждения делились в зависимости от собственника их имущества – они могли быть частными, государственными, муниципальными. Теперь же появляется новое деление: государственные и муниципальные учреждения могут быть либо бюджетными, либо автономными. При этом основы статуса бюджетных и частных учреждений сходны, и данные виды учреждений являются классическим вариантом учреждения. Автономное же учреждение существенно отличается и от частных, и от бюджетных учреждений.
Законодательством автономные учреждения определены как тип учреждения, в реальности же отличие между автономными учреждениями и иными видами учреждений более значительны, чем между некоторыми различными организационно-правовыми формами юридических лиц. Такое решение законодателя выгодно тем бюджетным учреждениям, которые будут менять свой тип на автономное – им не придется снова проходить лицензирование, получать аккредитацию и т. п. Формально превращение бюджетного учреждения в автономное не является реорганизацией, а является лишь сменой типа. Однако фактически смена типа в данной ситуации для многих учреждений может повлечь куда более серьезные последствия, чем многие виды реорганизации, и решение вопроса о выборе типа учреждения станет для многих юридических лиц жизненно важным.
Рассмотрим, каковы основные отличия между бюджетными и автономными учреждениями и к каким последствиям может привести смена типа учреждения.
Имущество и бюджетного, и автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества является соответственно Российская Федерации, субъект РФ, муниципальное образование.
При этом бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Если имущество было приобретено за счет средств, полученных от разрешенной приносящей доход деятельности, оно поступает в самостоятельное распоряжение.
Автономное же учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться только:
* недвижимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;
* особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Остальным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно (за следующим исключением, введенным для предотвращения скрытой приватизации имущества: для внесения имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иной передачи имущества другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника всегда требуется согласие учредителя).
Итак, к “остальному” относится:
* любое имущество, в т. ч. и недвижимое, которое было приобретено за счет доходов от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
* имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, если это имущество не является недвижимым или особо ценным.
Таким образом, для автономного учреждения важнейшим понятием становится “особо ценное движимое имущество”. Отнесение того или иного движимого имущества к особо ценному предопределяет возможность распоряжаться им (и возможность обратить на него взыскание – см. далее об ответственности автономного учреждения). В настоящий момент Закон дает лишь примерное определение: под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено.
Насколько должна затрудняться деятельность учреждения, чтобы можно было говорить о “существенном затруднении”, вопрос открытый. Следовательно, относительно значительного количества видов имущества ответить на него однозначно в настоящий момент нельзя. Законом предусмотрено, что Правительство РФ должно будет установить порядок определения видов такого имущества. После появления соответствующего постановления вопрос может проясниться. В любом случае, вопрос этот будет решен еще до изменения типа учреждений, т. к. Закон установил, что изменение типа не допускается до утверждения порядка определения видов особо ценного движимого имущества.
Закон устанавливает, что решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение.
Бюджетное учреждение отдельно учитывает денежные средства, полученные от разрешенной приносящей доход деятельности, и приобретенное за их счет имущество. Автономное учреждение должно обособленно учитывать недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество.
И у бюджетного, и у автономного образовательных учреждений основной деятельностью будет признана реализация соответствующих образовательных программ. Механизм ее финансирования для бюджетного учреждения сложился и сравнительно ясен: учредитель финансирует из бюджета деятельность учреждения из расчета установленных нормативов на обучающегося (в ряде случаев отдельные расходы финансируются независимо от количества обучающихся) в соответствии с утвержденной им сметой доходов и расходов. Учреждение получает выделяемые ему по смете денежные средства в соответствии с процедурой, установленной бюджетным законодательством, т. е. путем регулярных ассигнований, поступающих на лицевой счет учреждения в казначействе.
Наибольшие опасения противников Закона вызвало именно то, что учредители не будут финансировать деятельность автономных учреждений, и тем придется зарабатывать самим, т. е. образование станет коммерческим, платным для родителей, а оплатить образование смогут не все, следовательно, нарушаются конституционные права граждан. Рассмотрим, как Закон решает данный вопрос.
Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату или бесплатно.
Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в т. ч. земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Финансовое обеспечение осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:
1. Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
2. высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
3. местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Таким образом, изменятся акценты в финансировании. Финансироваться будет не столько деятельность учреждения, сколько выполнение им государственного и муниципального задания (однако с учетом расходов на содержание необходимого для этого имущества).
Произойдет переход от финансирования учреждения по смете к финансированию оказания образовательных услуг в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности, что даст возможность учесть качество предоставляемых учреждением услуг при финансировании, обеспечит более эффективные бюджетные затраты за счет конкуренции между отдельными учреждениями.
Следовательно, государство и муниципальные образования не собираются отказываться от финансирования образования – должен появиться новый порядок, новые механизмы, нормативы и т. п. Закон отдельно оговаривает, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Бюджетный кодекс также устанавливает одинаковые требования к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения. Следовательно, снижение размеров финансирования заданий автономным учреждениям по сравнению с бюджетными учреждениями будет незаконно.
Однако несогласованность действий различных органов государственной и муниципальной власти может привести к тому, что в течение некоторого времени финансирование будет затруднено по причине неотработанности порядка, непринятия всех нужных документов и т. п. Подчеркнем, что подобные проблемы не неизбежны, но возможны, поскольку вероятность того, что вопросы финансирования автономных учреждений будут решены оперативно и полно, и все до мелочей детали будут учтены, все же невелика. В любом случае руководству действующего бюджетного учреждения предстоит выяснить, как изменится для них порядок финансирования при изменении типа на автономное учреждение.
Кроме того, были высказаны опасения относительно того, что государственные и муниципальные органы, распределяющие задания между учреждениями, смогут более свободно распоряжаться финансовыми средствами, увеличивая задания одному и уменьшая другому учреждению, а следовательно, возникнет еще одна возможность для коррупции и субъективного улучшения положения одних учреждений за счет других.
Данное опасение может стать обоснованным, если при разработке порядка финансирования учреждений не будет определено, каким образом будут определяться объемы заданий каждому учреждению, какие объективные критерии должны быть достаточны для уменьшения объемов существующих заданий. Иначе недобросовестные должностные лица действительно получат в свои руки инструмент манипулирования образовательными учреждениями. Как отмечалось, коррупционные возможности при финансировании через заказы существенно выше, чем при сметном финансировании.
Автономное учреждение остается некоммерческой организацией в ее классическом понимании, и потому его возможности по ведению предпринимательской и иной приносящей доход деятельности ограничены так же, как и возможности бюджетного учреждения.
Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе. Кроме того, в отношении автономного учреждения также применяются нормы Гражданского кодекса РФ, Федерального закона “О некоммерческих организациях”, Закона РФ “Об образовании”, которые определяют, какой деятельностью может заниматься некоммерческая организация, а какая уже недопустима.
Однако Закон устанавливает также, что кроме указанных заданий учредителя и обязательств перед страховщиком автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.
Таким образом, автономное учреждение имеет право брать плату за услуги, относящиеся к своей основной деятельности, если порядок установлен законом, причем не совсем ясно, какой порядок – оказания услуг или взимания платы. Данные платные услуги оказываются сверх полученных учреждением заданий. Если подразумеваются платные дополнительные образовательные услуги, то автономное учреждение может оказывать их в силу положений Закона РФ “Об образовании”. Вероятно, можно рассматривать положения этого закона как устанавливающие порядок оказания платных образовательных услуг, и автономное учреждение может оказывать платные услуги за рамками реализуемых им основных образовательных программ и государственных стандартов.
И бюджетное, и автономное учреждение может получать доходы от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Доходы учреждения любого типа поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Данные доходы при этом формально являются собственностью соответствующего публичного образования, т. к. учреждение может иметь имущество лишь в оперативном управлении (на праве самостоятельного распоряжения), но не в собственности.
В случае с автономным учреждением дополнительно оговаривается, что собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Следовательно, автономное учреждение имеет возможность полностью и самостоятельно использовать эти доходы в своих целях.
Для автономного учреждения важно то, что ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) исключает доходы от использования имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления, из перечня видов неналоговых доходов бюджета. В соответствии со ст. 42 БК РФ из учета в доходах бюджетов также исключаются:
* средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений;
* средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, под залог;
* другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений.
В соответствии со ст. 43 БК РФ средства, получаемые от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, исключаются из перечня средств, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме.
В БК РФ сделано также общее указание на то, что автономные учреждения уже не являются более бюджетными учреждениями. Следовательно, на них более не распространяются требования бюджетного законодательства о порядке расходования средств, находящихся в самостоятельном распоряжении, о необходимости расходовать их строго по статьям сметы доходов и расходов, о сложной и длительной процедуре выделения средств по сметному финансированию, о порядке расходования средств путем размещения государственного или муниципального заказа уполномоченным органом (организации аукциона, конкурса, проведения котировок цен) и т. п. Казначейство не контролирует более распоряжение данными средствами.
Таким образом, бюджетное законодательство практически не ограничивает автономные учреждения в распоряжении внебюджетными доходами. Однако отметим, что это относится главным образом к внебюджетным доходам. Обязанность целевого использования бюджетных субсидий и субвенций в соответствии с их назначением сохраняется. Сохраняется и финансовый контроль за использованием бюджетных денежных средств.
Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. И в этом его большой плюс, поскольку бюджетные учреждения могут иметь лишь лицевые счета в казначействе. Для бюджетных учреждений это означает, что все доходы и расходы проходят через казначейский счет, даже если они и поступают в самостоятельное распоряжение, а процедура расходования средств для оплаты необходимых товаров, работ, услуг столь сложна и неудобна, что многие учреждения разрабатывают специальные схемы с тем, чтобы исключить проведение средств через казначейский учет, или же попросту заводят “черную кассу”.
Однако, с другой стороны, вряд ли можно ожидать “банкротства” казначейства. Банкротство же кредитной организации, отзыв у нее лицензии, а то и мошенничество с ее стороны, к сожалению, весьма распространенные явления российской действительности. И в этой ситуации денежные средства могут быть потеряны для автономного учреждения.
Кроме того, выгода от упрощенной процедуры распоряжения средствами на счетах в кредитных организациях есть только в том случае, если эти средства значительны. Если же речь идет лишь о собранных родителями деньгах на охрану или на покупку нового видеопроектора, то риски открытия счета в кредитной организации, возможно, перевесят все выгоды от возможности оперативного их расходования.
Бюджетное учреждение отвечает по своим долгам лишь имеющимися денежными средствами: выделенными учредителем и заработанными учреждением самостоятельно, но не имуществом в овеществленном виде (в т. ч. согласно разъяснению Высшего Арбитражного Суда РФ и имущества, приобретенного из внебюджетных источников). Таким образом, активы бюджетного учреждения надежно защищены от возможного взыскания. Если же денежных средств на лицевых счетах в казначействе не хватает, то к субсидиарной ответственности будет привлечен собственник имущества, а деятельность бюджетного учреждения будет по-прежнему финансироваться по смете.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. Это означает, что, на первый взгляд, кредиторы смогут обратить взыскание на больший объем активов учреждения. Однако потеря определенных видов имущества по долгам может сказаться на самой возможности существования учреждения – например, невозможна деятельность школы без помещений, учебного оборудования, без мебели. Поэтому законодатель оградил автономные учреждения от подобных ситуаций, оговорив, что по долгам автономного учреждения взыскание не может быть обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленные за ним учредителем или приобретенные автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Таким образом, автономное учреждение отвечает по своим долгам своим имуществом, однако недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное за счет средств учредителя, защищено от ареста по долгам и взыскания. Такая схема выглядит достаточно привлекательной для учреждения.
Однако следует помнить, что при этом собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Таким образом, если у учреждения нет иного имущества, кроме описанного выше, долг “повисает”: за него не отвечает никто, и при этом должник продолжает работать и владеть необходимым для работы имуществом, а процедура банкротства не проводится (Процедура банкротства фактически запрещена законом в отношении любых учреждений – см. п. 1 ст. 65 ГК РФ в ред. от 03.11.06.).
Если долги бюджетного учреждения могут быть взысканы за счет казны путем привлечения к субсидиарной ответственности учредителя-собственника, то долги автономного учреждения могут оказаться никак не обеспечены. Новое законодательное регулирование в этом смысле нелогично: если юридическое лицо не несет полной ответственности за свою деятельность, то ее должны нести иные лица (например, учредитель для бюджетного учреждения). В итоге многие контрагенты (т. е. стороны в договорах учреждения) могут обеспокоиться, за счет какого имущества они будут возмещать свои убытки в случае, если автономное учреждение окажется неспособным исполнить обязательства. И это может привести к неприятным для автономного учреждения последствиям: с ним могут просто отказаться заключать договоры, или же могут требовать 100% предоплаты, или страхования ответственности, расчетов посредством покрытого (депонированного) аккредитива, залога, поручителей, банковской гарантии и т. п.
Таким образом, в определенных сферах проблемное для контрагентов решение вопроса об ответственности может усложнить и обусловить удорожание деятельности автономного учреждения.
Кроме того, субсидиарная ответственность в определенной мере является защитой не только кредиторов, но и самого учреждения. Представим себе ситуацию, когда к учреждению будет предъявлен иск на значительную сумму. При этом спровоцировать такой иск может не только хозяйственная или дополнительная приносящая доход деятельность (например, учреждение нарушением договора причинило значительные убытки контрагенту), но и основная деятельность (например, в учреждении во время уроков произошел несчастный случай и был причинен существенный вред здоровью обучающихся и работников). Отметим, что риски возможной ответственности за виновные действия (например, не смогли исполнить обязательства по договору) еще можно просчитать. Риски же ответственности за причинение вреда (например, пожар возник потому, что повар в столовой нарушил правила техники безопасности) просчитать куда сложнее, если не невозможно.
Итак, если учреждение задолжало крупную по масштабам своей деятельности сумму, события будут развиваться по-разному в зависимости от того, бюджетное оно или автономное. К бюджетному учреждению предъявят иск, взыщут те денежные средства, которые есть в данный момент на счете, и остаток суммы взыщут с субсидиарного ответчика – с государства или муниципального образования. После этого бюджетное учреждение продолжит свою деятельность, потеряв лишь незначительные суммы (деньги ему выделяются по смете в течение всего года, следовательно, на счетах обычно имеются несущественные суммы).
Если же это автономное учреждение, то развитие событий будет иным.
Во-первых, на счетах вполне может оказаться значительная сумма денег. Финансироваться учреждения будут через субсидии и субвенции, и вполне вероятно, что учреждению будут перечислены денежные средства на счет под выполнение определенного задания заранее. В этом случае указанные суммы будут списаны со счетов, и покрывать расходы на выполнение задания (платить зарплату учителям, оплачивать коммунальные услуги и т. п.) будет просто нечем.
Во-вторых, даже если существенной суммы на счетах не оказалось, субсидиарного ответчика нет. Следовательно, списав, к примеру, 10% долга за счет имеющихся на счету средств, автономное учреждение, в отличие от бюджетного, не будет избавлено от дальнейших выплат по причине оплаты остальных 90% субсидиарным ответчиком. Невыплаченный долг будет “висеть” на автономном учреждении до его погашения, а погашаться он будет за счет всех денежных средств, поступающих на счета, т. е. за счет всех бюджетных и внебюджетных поступлений. При этом имущество, не относящееся к закрепленному учредителем недвижимому и особо ценному имуществу, будет арестовано и продано с торгов. В такой ситуации осуществление и основной, и хозяйственной деятельности будет невозможно; может стать невозможным и исполнение обязательств учреждения в рамках разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, что приведет к новым убыткам.
Таким образом, тем, кто не готов взять на себя подобные риски, безопаснее оставаться бюджетным учреждением. Тем же, кто рискнет сменить тип учреждения на автономное, следует учитывать возможные риски во всей своей деятельности. В частности, следует помнить, что наиболее часто неожиданные крупные долги возникают не из договорной деятельности (обычно по договорам выплачиваются не столь критические для учреждения суммы, кроме того, можно всегда предвидеть возможность того, что придется нарушить договор, и заранее пытаться обговорить эту ситуацию с кредитором, смягчить ее последствия, договориться о приемлемом графике выплат и т. п.). Обычно подобные долги неожиданно для учреждения появляются вследствие обязанности возмещения вреда, причиненного здоровью обучающихся и работников (особенно если пострадало несколько человек), или вреда собственности третьих лиц, причиненного работниками учреждения. Следовательно, автономному учреждению особенно внимательно необходимо относиться к безопасности в работе учреждения.
Возможна ситуация, когда при неполучении задания учреждению придется изыскивать дополнительные источники для финансирования коммунальных услуг и иных подобных выплат, чтобы, получив впоследствии задание, не столкнуться с ситуацией, когда все предоставленные под него средства будут списаны со счетов кредиторами по исполнительным листам и постановлениям службы судебных приставовисполнителей.
Итак, хотя формально обанкротить автономное учреждение нельзя (процедура банкротства не применяется к учреждениям), фактически может возникнуть ситуация, когда любая деятельность автономного учреждения станет невозможной, несмотря на сохранение достаточного для деятельности имущества, находящего под иммунитетом от ареста.
Подобные риски можно попытаться снизить. В частности, можно подумать о страховании гражданско-правовой ответственности с приемлемой для автономного учреждения франшизой (условием договора страхования о том, что страховщик освобождается от возмещения убытков, если они не превышают установленного размера, которое сопровождается соответствующим снижением страховых премий).
Другой возможный вариант снижения подобных рисков – гипотетический и зависит от истолкования Правительством РФ норм Гражданского кодекса РФ и финансового (бюджетного) законодательства. В частности, ГК РФ относит к понятию имущества денежные средства. Следовательно, денежные субсидии и субвенции с точки зрения ГК РФ могут быть признаны особо ценным имуществом, защищенным от взыскания (например, при условии хранения на отдельных специально открытых счетах). При таком истолковании понятий субсидий и субвенций они могли бы быть защищены от взыскания по долгам Федеральным законом “Об автономных учреждениях”. Подобное решение представляется целесообразным для системообразующих, базовых учреждений.
Для бюджетных учреждений не предусмотрено публикации отчетов о своей деятельности. Они вправе публично размещать подобную информацию, однако такая обязанность не установлена федеральным законодательством.
Обязанность публикации “открытых докладов”, отчетов и др. может быть предусмотрена уставами образовательных учреждений, правовыми актами местных органов самоуправления и субъектов РФ в связи с реализацией политики государственно-общественного управления в сфере образования.
Автономное же учреждение обязано в соответствии с Законом ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ, в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации. Кроме того, автономное учреждение обязано обеспечить открытость и доступность документов, к которым относятся:
* устав автономного учреждения, в т. ч. внесенные в него изменения;
* свидетельство о государственной регистрации автономного учреждения;
* решение учредителя о создании автономного учреждения;
* решение учредителя о назначении руководителя автономного учреждения;
* положения о филиалах, представительствах автономного учреждения;
* документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета автономного учреждения;
* план финансовохозяйственной деятельности автономного учреждения;
* годовая бухгалтерская отчетность автономного учреждения;
* аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения.
Из нормы Закона понятно, что третьи лица должны иметь беспрепятственный доступ к информации, содержащейся в указанных документах. Все это может затруднить деятельность автономного учреждения, особенно если доходность и конкурентоспособность определенных видов приносящей доход деятельности будет зависеть от сохранения коммерческой тайны.
Кроме того, автономное учреждение будет вынуждено ежегодно проводить обязательный аудит. Это может серьезно увеличить временные и организационные затраты на улучшение качества ведения бухгалтерского учета, поскольку, к сожалению, в настоящий момент во многих учреждениях он ведется с погрешностями, неточностями. Конечно же, независимый аудитор не вправе “пропустить” недостатки.
Таким образом, в отличие от бюджетного учреждения, возможности любых лиц получать информацию о деятельности автономного учреждения куда существеннее. Следовательно, и нарушения потенциально получат куда большую огласку, и более вероятно, что они повлекут более серьезные последствия.