4.1. Ключевая проблема (и ее краткое описание) - Отсутствие эффективной системы научной поддержки мер по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия
Наметившееся в 1990-х гг. сближение интересов государственного управления в области сохранения биоразнообразия и академической, вузовской и отраслевой науки сравнительно быстро сошло на нет, т.к. лишилось постоянства сотрудничества (исчезли федеральные и ведомственные программы с НИОКРами, советы, комитеты, секции, комиссии) и целевого финансирования (система тендеров в данном случае не совсем адекватна целям постоянной поддержки и научного обеспечения принятия решений в управлении). Отраслевая наука, занимающаяся прикладными аспектами охраны живой природы (включая науку и мониторинг биоразнообразия в заповедниках) фактически лишились методологической и методической поддержки со стороны академической и вузовской науки. Экологические НПО, которые взяли на себя некоторые функции по консалтингу при выполнении исследований по биоразнообразию, приблизились к Минприроды, активно участвуют в тендерах по НИОКРам, но выполняют работы по исследовательским проектам в основном с привлечением сотрудников НИИ. Во многих национальных и международных мероприятиях в области сохранения биоразнообразия, за исключением подготовки национального доклада по сохранению биоразнообразия и разработки стратегии развития системы особо охраняемых природных территорий России, Минприроды и научные учреждения, работающие в данной области, участвуют раздельно, несогласованно, готовя параллельно материалы, по разному интерпретируя современное состояние биоразнообразия России.
Программа фундаментальных исследований Российской академии наук по проблемам биоразнообразия вот уже около 10 лет представляет современные выдающиеся результаты, способные существенно повысить эффективность государственного управления в данной области. Но они оказываются невостребованными. Отраслевая наука постепенно разрушается и не имея четких ориентиров и базового финансирования в достаточном объеме не способна полностью обеспечивать принятие управленческих решений.
4.2. Обоснование (почему данная проблема является ключевой и мы не можем отложить ее решение; имеющиеся негативные последствия данной проблемы)
Сохранение и устойчивое использование биоразнообразия – область государственного управления, где без научной поддержки нельзя сделать и шага. Во-первых, сам предмет охраны и хозяйственного использования требует четкой научной идентификации (определения таксономического положения). Во-вторых, нельзя без знания особенностей экологии, биологии и географии эффективно решать проблемы охраны живой природы и использования биоресурсов. В-третьих, исследования, оценки современного состояния биоты и экосистем и его мониторинг - все же научная задача, результаты выполнения которой оперативно должны ложится на стол руководителя отрасли. В-четвертых, «слепое» (без науки) управление чревато существенными потерями в биоразнообразии страны, невыполнением международных обязательств.
4.3. Риски к 2020 (возможные последствия и риски данной проблемы к 2020 г. в случае ее нерешения в количественных показателях)
Россия существенно отстает от развитых стран в решении первоочередных задач сохранения и устойчивого использования биоразнообразия. Опыт показывает, что успехи страны в данной области ранее обеспечивались добротной научной базой решения проблем биоразнообразия - развития таксономических и экологических исследований в академических институтах (Ботаническом института РАН, Зоологическом институте РАН, Институте океанологии РАН и др.) и в вузах (биологический факультет МГУ и др.), традициями полевых исследований и системы мониторинга численности и запасов промысловой фауны (в рыбном и охотничьем хозяйстве), научными изысканиями в области лесоведения, луговедения, тундроведения, степеведения и т.д., подразумевающих детальное знание площадей естественных кормовых угодий, запасов биоресурсов в регионах, распределения редких видов и пр. Все это без постоянной и достаточной государственной поддержки и финансирования постепенно ушло. На простой вопрос руководства отраслью – Сколько в стране всего и в конкретном регионе тех или иных животных, запасов конкретного растительного ресурса, продукции определенного вида гидробионтов? - ответить с каждым годом становится все труднее, а то и просто невозможно. Практика показывает, что подготовка многих разрешительных документов, квот, ОДУ на отдельные виды промысловых гидробионтов, объемы лесопосадок и прочие действия готовятся уже без должного научного обеспечения. Особенно это касается растительных ресурсов, некоторых редких видов животных, сведения о которых существенно устарели. Полистайте Красную книгу России и посмотрите ссылки на оценки численности в природе (1960-1970-ые годы!).
Нерешение проблем научного обеспечения может привести к существенным рискам непрофессионализма в управлении устойчивым использованием, сохранением биоразнообразия и развитием его территориальной охраны: снижению эффективности, росту частоты неправильных решений, невыполнению международных обязательств по конвенциям в области сохранения биоразнообразия и пр. Неправильное (без научного обеспечения) решение способно, например, уничтожить единственное местообитание краснокнижного вида растений и животных, отдать под вырубку уникальный старовозрастный лесной массив, опустить курс акций транснациональной компании, уничтожить водно-болотные угодья международного значения с миллионами водоплавающих птиц (что, например, сейчас делается в дельте Волги в связи с началом добычи нефти с платформ рядом с Астраханским заповедником), превратить любую реку в сточную канву.
4.4. Приоритетные направления действий (переформулировка проблем в конструктивном ключе)
Приоритетное направление действий - создание эффективной системы научной поддержки мер по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия путем устойчивого целевого финансирования приоритетных исследований и мониторинга состояния биоразнообразия страны, осуществления специальных программ фундаментальных и прикладных исследований в области сохранения биоразнообразия и программ подготовки специалистов в области устойчивого использования и сохранения биоразнообразия на базе вузов биологического, экологического и географического профиля.
Среди приоритетных направлений действий (не тематики научных исследований, а именно управленческих действий) можно выделить:
- финансовая и организационная поддержка исследований в области устойчивого использования и сохранения биоразнообразия в институтах РАН, прежде всего в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске, Иркутске, Владивостоке и др. (продолжение выполнения специальных программ фундаментальных исследований РАН по биоразнообразию);
- разработка и внедрение специальной программы подготовки кадров высшей квалификации в области биоразнообразия, в первую очередь по таксономии, экологии и биологии промысловых и редких видов, биогеографии, географии чужеродных видов, организации мониторинга состояния изолированных популяций и пр. на базе академических институтов и вузов биологического и географического профиля;
- разработка и внедрение специальной программы подготовки специалистов в области устойчивого использования и сохранения биоразнообразия на базе вузов биологического, экологического и географического профиля (дополнительный набор подготовки бакалавров и магистров для решения государственных прикладных задач в данной области);
- развитие отраслевой науки для обеспечения управления охраной живой природы в стране, в т.ч. восстановление структуры и финансирования адекватного задачам функционирования ведущих ведомственных НИИ – ВНИИ охраны природы и заповедного дела (Минприроды России) и ЦНИЛ Охотдепартамента МСХ России, ВНИИ охотничьего хозяйства и звероводства и др.;
- создание системы научного обеспечения принятия управленческих решений.
4.5. Ключевые задачи (приоритетные направления действий второго уровня)
Обоснование важности задачи
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Задача 4.5.1. Финансовая и организационная государственная поддержка исследований в области устойчивого использования и сохранения биоразнообразия
Обоснование важности задачи
Академическая, вузовская и отраслевая наука, развивающая исследования в области биоразнообразия, требуют на данном этапе основательной поддержки (организационной, финансовой). Позитивные последствия развития научных исследований в данной области очевидны: сводится до минимума ошибка в управлении, повышается эффективность управленческих решений, снижаются затраты на информационный поиск, внедренный алгоритм управленческих решений позволяет унифицировать подходы в менеджменте и фактически исключить любые бюрократические действия (взятки, задержки исполнения, низкую квалификацию, некомпетентность и пр.).
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- продолжение выполнения и расширение тематики и финансирования специальных программ фундаментальных исследований РАН по биоразнообразию;
- подготовка по результатам прошлых исследований для соответствующих подразделений Минприроды России практических рекомендаций в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия;
- разработка и внедрение федеральной целевой научно-технической программы по биоразнообразию с привлечением к ее реализации РАН, вузовской и отраслевой науки;
Необходимо формулирование технического задания для РАН по подготовке на основе результатов программ фундаментальных исследований РАН по проблемам биоразнообразия практических рекомендаций в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия для новой редакции Национальной стратегии сохранения биоразнообразия и для совершенствования работы соответствующих подразделений Минприроды России.
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Президиуму РАН рекомендуется в рамках синтеза итогов исследований по проблемам биоразнообразия подготовить для органов исполнительной власти соответствующие практические рекомендации в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия для новой редакции Национальной стратегии сохранения биоразнообразия и для совершенствования работы соответствующих подразделений Минприроды России (соответствующее обращение Минприроды в РАН).
Необходимо разработать федеральную целевую научно-техническую программу по биоразнообразию (Минприроды России с привлечением Минобрнауки России, РАН, вузовской и отраслевой науки), в которую могли бы войти все направления фундаментальной и отраслевой науки в данной области, не нашедшие поддержки в рамках сложившегося финансирования научных исследований. Минобрнауки России могло бы выступить государственным заказчиком-координатором этой ФЦНТП.
Задача 4.5.2. Разработка и внедрение специальной программы подготовки научных кадров по биоразнообразию
Обоснование важности задачи
Подготовка научных кадров и специалистов в области сохранения биоразнообразия необходима для устранения серьезных пробелов в обеспечении квалифицированными кадрами всей системы мониторинга и научной поддержки государственного управления в этой области. Имеются потребности в узких специалистах, например по отдельным таксономическим группам растений и животных, специалистов-экологов по восстановлению нарушенных экосистем и воспроизводству популяций редких видов животных. Решение этой задачи будет способствовать росту эффективности государственного управления: существенно вырастет квалификация исполнителей и управленцев, в том числе появятся специалисты, подготовка которых в последние годы практически не велась. Этот положительный эффект по сути снизит к минимуму возможные ошибки управления на всех уровнях – от федерального и регионального до конкретного заповедника.
Академические и отраслевые институты и вузы получают дополнительные средства для подготовки кадров в области биоразнообразия, тем самым, восстанавливая научные связи с Минприроды России, ее НИИ и научными отделами особо охраняемых природных территорий.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- определение потребностей отрасли в специалистах высшей квалификации в соответствующих областях знаний по биоразнообразию (таксономии, экологии и биологии промысловых и редких видов, биогеографии, географии чужеродных видов, организации мониторинга состояния изолированных популяций и пр.);
- осуществление на базе аспирантуры академических и отраслевых институтов, аспирантуры и магистратуры вузов биологического, экологического и географического профиля целевой подготовки кадров высшей квалификации для практики охраны живой природы в стране (специальная программа и финансирование Минприроды России);
- разработка и внедрение специальной программы подготовки специалистов в области устойчивого использования и сохранения биоразнообразия на базе вузов биологического, экологического и географического профиля (дополнительный набор подготовки бакалавров и магистров для решения государственных прикладных задач в данной области по специальной программе и финансированию Минприроды России);
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Минприроды России совместно с Минобрнауки России и РАН необходимо подготовить специальную программу подготовки специалистов в области устойчивого использования и сохранения биоразнообразия на базе вузов биологического, экологического и географического профиля, в которой она могла бы стать заказчиком-координатором.
РАН в соответствии с запросом Минприроды России могла бы расширить ежегодные квоты по целевой аспирантуре для учреждений биологического и географического профиля, внеся соответствующие поправки и дополнения в планы на ближайшую перспективу.
Задача 4.5.3. Развитие отраслевой науки для обеспечения управления охраной живой природы в стране
Обоснование важности задачи
Традиционно научная и информационная поддержка мер по сохранению биоразнообразия В России осуществлялась отраслевыми НИИ Минприроды России, Минсельхоза России, Росприроднадзора, Росрыболовства, Рослесхоза, Россельхознадзора и др. В последнее десятилетие за счет отсутствия четкого государственного заказа, сокращения штатов и снижения финансирования отраслевая наука в рассматриваемой сфере сократила объемы исследований, научные связи с профильными министерствами и ведомствами, потеряла потенциал высококвалифицированных специалистов.
Решение поставленной задачи позволит отраслевым институтам и вузам получить дополнительные средства для проведения исследований в области биоразнообразия, тем самым, восстанавливая научные связи, в том числе с Минприроды России и Росприроднадзором, научными отделами особо охраняемых природных территорий.
Восстановление отраслевой науки в области биоразнообразия, в том числе в заповедниках, позволит на постоянной основе обеспечивать научное обоснование принятия решений и получать на это целевое финансирование. Особенно это важно для организации исследований по редким видам, повышения эффективности территориальной охраны живой природы, предотвращения распространения чужеродных видов и пр. Все это должно найти отражение в ведомственных документах по развитию отраслевой науки.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- разработка и реализация ведомственной целевой программы развития научных прикладных исследований по биоразнообразию;
- восстановление структуры и финансирования адекватного задачам функционирования ведущих ведомственных НИИ – ВНИИ охраны природы и заповедного дела (Минприроды России) и ЦНИЛ Охотдепартамента Минсельхоза России, ВНИИ охотничьего хозяйства и звероводства и др.;
- поддержка через ежегодное целевое финансирование тематических (по профилю заповедника или национального парка) и мониторинговых исследований на особо охраняемых природных территориях, выполняемых помимо проектов по федеральным и региональным тендерам НИОКР;
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Планы разработки и реализация ведомственных целевых программ развития научных прикладных исследований по биоразнообразию должны найти отражение в стратегических документах Минприроды России – планах развития отрасли, в ежегодном и перспективном распределении субвенций и субсидий (отнесенных к компетенции Минприроды России) между бюджетами субъектов Российской Федерации, в планах развития других ведомств, на которые возложены функции сохранения биоразнообразия –Минсельхоза России, Рослесхоза, Росрыболовства и др..
Задача 4.5.4. Создание научно-информационной системы принятия управленческих решений в области сохранения биоразнообразия
Обоснование важности задачи
В настоящее время информационное обеспечение принятия управленческих решений явно недостаточно для эффективных мер сохранения биоразнообразия. В первую очередь это касается недостатков в текущей мониторинговой информации о состоянии объектов биоразнообразия и отсутствия собственно баз данных и ГИС с пространственно ориентированными данными по биоразнообразию страны. Нет и четкого алгоритма принятия управленческих решений на альтернативной основе.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- создание баз пространственно ориентированных данных и кадастров по биоразнообразию России (Красная книга России, система особо охраняемых природных территорий, объекты промысловой фауны и пр.);
- разработка алгоритма и модели принятия управленческих решений на основе научных знаний о предмете управления;
- открытие ведомственных и общедоступных веб-порталов для научной поддержки мер по сохранению биоразнообразия.
Все эти меры могут быть реализованы в рамках ведомственных программ по сохранению биоразнообразия.
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Необходимо подготовить соответствующие распоряжения по Минприроды России и включить рассматриваемые меры в планы действий ведомственных программ по сохранению биоразнообразия. Кроме того, базы данных, кадастры и веб-порталы могли бы стать основой межведомственной координации и кооперации и функционировать в рамках деятельности МВК по проблемам биоразнообразия. На региональном уровне такие информационно-аналитические и ГИС структуры могли бы функционировать при межведомственном (межотраслевом) совете по сохранению биоразнообразия и особо охраняемым природным территориям. Для этого необходимо включить рекомендации по их созданию в соответствующие распоряжения органов исполнительной власти, уполномоченным в области сохранения биоразнообразия.
4.6. Обоснование важности задач (положительные эффекты в случае решения этой задачи) + оценка рисков/ресурсов ее выполнения
Академическая, вузовская и отраслевая наука, развивающая исследования в области биоразнообразия, требуют на данном этапе основательной поддержки (организационной, финансовой). Позитивные последствия развития научных исследований в данной области очевидны: сводится до минимума ошибка в управлении, повышается эффективность управленческих решений, снижаются затраты на информационный поиск, внедренный алгоритм управленческих решений позволяет унифицировать подходы в менеджменте и фактически исключить любые бюрократические действия (взятки, задержки исполнения, низкую квалификацию, некомпетентность и пр.).
Существенно вырастет квалификация исполнителей и управленцев, в том числе появятся специалисты, подготовка которых в последние годы практически не велась. Этот положительный эффект по сути снизит к минимуму возможные ошибки управления на всех уровнях – от федерального и регионального до конкретного заповедника.
Академические и отраслевые институты и вузы получают дополнительные средства для подготовки кадров в области биоразнообразия, тем самым, восстанавливая научные связи с Минприроды России, ее НИИ и научными отделами особо охраняемых природных территорий.
Восстановление отраслевой науки в области биоразнообразия, в том числе в заповедниках, позволит на постоянной основе обеспечивать научное обоснование принятия решений и получать на это целевое финансирование. Особенно это важно для организации исследований по редким видам, эффекту территориальной охраны живой природы, распространению чужеродных видов и пр.
4.7. Детализация задач (возможный перечень мероприятий по ее решению)
Приоритетные мероприятия:
Сохранение тематики, ее расширение и увеличение финансирования специальных программ фундаментальных исследований РАН по биоразнообразию (Отделение биологических наук РАН, Отделение наук о Земле РАН);
Подготовка РАН практических рекомендаций в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия для новой редакции Национальной стратегии сохранения биоразнообразия и для совершенствования работы соответствующих подразделений Минприроды России;
Разработка и внедрение федеральной целевой научно-технической программы по биоразнообразию с привлечением к ее реализации РАН, вузовской и отраслевой науки;
Подготовка и внедрение ведомственной целевой программы научных исследований в области биоразнообразия;
Разработка и внедрение специальной программы подготовки специалистов и кадров высшей квалификации по биоразнообразию на базе аспирантуры академических и отраслевых институтов, а также вузов биологического, экологического и географического профиля по специальной программеа и финансированию Минприроды России;
Адекватная задачам поддержка и функционирование ведущих ведомственных НИИ – ВНИИ охраны природы и заповедного дела (Минприроды России) и ЦНИЛ Охотдепартамента МСХ России, ВНИИ охотничьего хозяйства и звероводства и др.;
Поддержка через целевое финансирование тематических и мониторинговых исследований на особо охраняемых природных территориях;
Создание баз пространственно ориентированных данных и кадастров по биоразнообразию России (Красная книга России, система особо охраняемых природных территорий, объекты промысловой фауны и пр.);
Разработка нового алгоритма и модели принятия управленческих решений в области биоразнообразия на основе научных знаний о предмете управления;
Открытие ведомственных и общедоступных веб-порталов для научно-информационной поддержки мер по сохранению биоразнообразия.
4.8. Предложения по внесению данной задачи в основные документы Минприроды
Необходимо формулирование технического задания для РАН по подготовке на основе результатов программ фундаментальных исследований РАН по проблемам биоразнообразия практических рекомендаций в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия для новой редакции Национальной стратегии сохранения биоразнообразия и для совершенствования работы соответствующих подразделений Минприроды России.
Минприроды необходима разработка и внедрение федеральной целевой научно-технической программы по биоразнообразию с привлечением к ее реализации РАН, вузовской и отраслевой науки.
На ближайшую перспективу важно осуществить подготовку и внедрение ведомственной целевой программы научных исследований в области биоразнообразия.
Также на ближайшую перспективу потребуется специальная программа Минприроды России по подготовке специалистов и кадров высшей квалификации по биоразнообразию на базе аспирантуры академических и отраслевых институтов, а также вузов биологического, экологического и географического профиля.
В стратегических планах Минприроды России должно быть место поддержке функционирования ведущих ведомственных НИИ, в том числе ВНИИ охраны природы и заповедного дела и др., а также целевая финансовая поддержка тематических и мониторинговых исследований на особо охраняемых природных территориях.
В стратегических документах Минприроды должно быть место для таких действий по совершенствованию научной поддержки мер, как создание баз пространственно ориентированных данных и кадастров по биоразнообразию России, разработка нового алгоритма и модели принятия управленческих решений в области биоразнообразия на основе научных знаний о предмете управления и открытие ведомственных и общедоступных веб-порталов для научно-информационного обеспечения управления.
5.1. Ключевая проблема (и ее краткое описание) – Медленное внедрение в практику охраны природы и устойчивого использования его ресурсов экономических и финансовых стимулов и механизмов
Зарплаты специалистов, занимающихся конкретно проблемами сохранения биоразнообразия и обеспечения его устойчивого использования – одни из самых низких в отрасли. Иллюзия «затратного характера», иждивенчества охраны живой природы создается (и внушается!) исходя из тезиса, что государство выделяет из своего бюджета «средства на охрану природы». Но государство получает от природы, в том числе и от ресурсов биоразнообразия, все материальные и нематериальные ресурсы своего существования, а финансирует ее охрану по остаточному принципу. Почему? Во-первых, по-прежнему в стране неэффективна система платежей, налогов и ценообразования в области устойчивого использования ресурсов биоразнообразия. Во-вторых, фактически отсутствует практика реальных экологических платежей по ущербам живой природе при строительстве, загрязнении, механическом повреждении почвенно-растительного покрова, пожарам, незаконным рубкам и пр. В-третьих, отсутствуют стимулы для внедрения в практику природоохранных действий экономической оценки биоразнообразия и оказываемых им экосистемных услуг (климаторегулирующих, водосберегающих, почвозащитных, эстетических и др.). В-четвертых, в стране нет реальной государственной поддержки экологичного и экологически ориентированного малого и среднего бизнеса. Все это тормозит переход системы государственной охраны живой природы на «экономические рельсы», где, с одной стороны - для хозяйства страны (компаний, производств, отраслей) доходы оцениваются за вычетом экологических издержек (нанесенный ущерб, пролонгированные экологические последствия, снижение объема экосистемных услуг на нарушенных территориях и акваториях и пр.), а с другой – все платежи, налоги, прибыль от использования биоресурсов, а также оцененные в денежном выражении эффекты от реализации природоохранных проектов (сохраненные экосистемы, местообитания редких видов, популяции растений и животных) целевым образом поступают в бюджет, создавая фонд «охраны живой природы». В этой модели сохранение биоразнообразия становится экономически выгодным государственным бизнесом, а занятие им – престижным и доходным.
5.2. Обоснование (почему данная проблема является ключевой и мы не можем отложить ее решение; имеющиеся негативные последствия данной проблемы)
Ключевой проблема внедрения новых экономических и финансовых механизмов в практику охраны живой природы стала в последние 10-15 лет, когда начали формироваться в стране цивилизованные рыночные отношения, когда появилась потребность по новому, с использованием экономических оценок рассчитывать природоохранные эффекты. Появившаяся в конце 1990-х гг. концепция экосистемных услуг, нашедшая свое отражение в ряде международных соглашений в области глобального климата (Киотский протокол) и биоразнообразия (конвенция о биологическом разнообразии, о сохранении водно-болотных угодий и др.), стала реальным экономическим инструментом, способным снизить нагрузки на природу, выбирать альтернативные направления ее использования и получать реальные выгоды от сохранения экосистем в первозданном виде. Многие страны, включая Китай, Коста-Рику, Индонезию и др. по рекомендациям Всемирного Банка использовали экономические оценки биоразнообразия и экосистемных услуг в практику функционирования государственных систем особо охраняемых природных территорий. Это позволило снизить уровень конфликтов с местным населением, а также получать реальные прибыли от интеграции заповедников и национальных парков в региональную социально-экономическую среду. В сотни раз выросли доходы резерватов от экологического туризма и рекреации, природоохранная сфера создала рабочие места и стала высокодоходной отраслью (например, в Китае сопоставимой с промышленностью и транспортом). В России нет экономических стимулов, побуждающих к действиям по минимизации воздействий и нет практики платежей по ущербам биоразнообразию. Нет и системы целевого использования поступающих средств от использования биоресурсов и штрафов за нарушения норм охраны живой природы на ее охрану. Ситуация должна быть изменена коренным образом.
В последние годы ситуация в системе федеральных и региональных охраняемых территорий изменилась коренным образом. Доходы от рекреационной и туристической деятельности, полученные в последние годы национальными парками приближаются к сумме затрат на их содержание, что делает это направление для заповедной системы страны перспективным. А это значит, что по мере роста числа посетителей и доходов от туризма и рекреации естественным образом будет расти объем их экосистемных услуг, зависящий напрямую от востребованности ресурсов и услуг. Многоаспектность учета экономической ценности живой природы очевидна. Сейчас на основе оригинальной методики рассчитана экономическая ценность некоторых заповедников и их биоразнообразия (Экономика сохранения биоразнообразия, 2002), создана Государственная методика кадастровой оценки земель природоохранного назначения, основанная на учете их экосистемных услуг (Мартынов и др., 2002), подготовлено около 60 специалистов в этой новой области экономики природопользования на специальных семинарах совместно с Всемирным Банком, изданы учебные пособия и справочники в этой области (Гурман и др., 2002; Принципы и методы…, 2002; Экономика сохранения биоразнообразия, 2002; Финансовые источники и механизмы…, 2002), изданы на русском языке оригинальные пособия по экосистемным услугам (Диксон и др., 2000а,б).
Эколого-экономическая оценка входит в систему обоснования создания охраняемых территорий и рассматривается в качестве важного показателя его деятельности. Но всегда ли при этом учитывается полнота биосферных функций и природных экосистем ООПТ?
5.3. Риски к 2020 (возможные последствия и риски данной проблемы к 2020 г. в случае ее нерешения в количественных показателях)
Издержки непринятия соответствующих действий в области экономических и финансовых стимулов и механизмов на современном этапе растут. Примеров тому очень много. Неэффективная и необоснованная система платежей, налогов и ценообразования, нежелание оперативно внедрить в практику новых высоких тарифов за уничтожение редких видов и разрушение их местообитаний, ущерб экосистемам привели к тому, что данная сфера не приносит государству доходов, а стала одно из взяткоемких в стране. Риск сохранения такой ситуации очевиден.
Должно быть внедрено на государственном уровне представление о возрастающей ценности живой природы, реальной стоимости восстановления природных экосистем после нарушения и о стоимости экосистемных услуг (например, риэлторы первыми обратили в свою пользу «эстетические услуги» биоразнообразия как разницу в стоимости квартир и коттеджей с видом на лес и на помойку). В рыночных условиях, сохранение «дармового характера» ресурсов биоразнообразия, перевод его в «серую экономику» или в «неформальную экономику» - преступление. Риск сохранения фактической бесплатности ресурсов живой природы (низкий платеж, налог и невзыскание средств за ущерб – это и есть бесплатность) до 2010 г. вполне очевиден, что ставит под угрозу существование популяций многих редких видов растений и животных, их местообитаний, ценные экосистемы и ландшафты, целые экорегионы с уникальным высокими уровнем биоразнообразия (дельта Волги, Северный Кавказ, черноморское побережье Кавказа, Алтай, европейские степи и широколиственные леса, юг п-ва Ямал и др.).
Сохраняется риск резкого сокращения площадей региональных особо охраняемых природных территорий, существование которых без новых экономических механизмов и дополнительного финансирования в виде «собственных доходов» будет затруднительным.
5.4. Приоритетные направления действий (переформулировка проблем в конструктивном ключе)
Приоритетное направление действий - быстрое внедрение в практику охраны живой природы и устойчивого использования биоресурсов экономических и финансовых стимулов и механизмов.
Среди приоритетных действий можно выделить:
- разработку государственной программы перевода охраны живой природы России на новые экономические и финансовые стимулы и механизмы, опирающиеся на представление о возрастающей экономической ценности биоразнообразия и экосистемных услуг;
- государственную поддержку и стимулирование развития экологически ориентированного бизнеса, в том числе обеспечивающего сохранность природных экосистем и устойчивое использование ресурсов биоразнообразия;
- внедрение новой системы платежей, налогов, ценообразования, тарифов для исчисления штрафов и расчетов (компенсаций) за ущерб при использовании и уничтожении объектов биоразнообразия – отдельных организмов, популяций растений и животных и их местообитаний, экосистем и ландшафтов;
5.5. Ключевые задачи (приоритетные направления действий второго уровня)
Обоснование важности задачи
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Задача 5.5.1. Разработка государственной программы перевода охраны живой природы России на новые экономические и финансовые стимулы и механизмы
Обоснование важности задачи
Новые экономические и финансовые механизмы в охране живой природы и развитие «зеленого бизнеса» (экологически ориентированного) - выход из тупика, в котором оказалась охрана живой природы в России из-за ее финансирования по остаточному принципу и недоучета ценности биоразнообразия и его экосистемных услуг. Ей нужны четкие идеологические основы для определении политики в области охраны живой природы. Это могут быть - возрастание экономической ценности биоразнообразия, экосистемные услуги, экономическая выгода от природоохранных проектов, экономические эффекты от успешного управления охраной живой природы, денежное выражение позитивных решений при сохранении биоты и экосистем и ущерба при их уничтожении. Все это однозначно дает новый импульс в развитии отрасли.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- внедрение представления о возрастающей экономической ценности биоразнообразия, методах его экономической оценки и оценки экосистемных услуг в повседневную практику управления охраной живой природы путем создания новых и уточнения старых нормативных документов;
- включение соответствующих дополнений и уточнений в федеральные законы (в виде поправок) и нормативную правовую и методическую документацию по сохранению биоразнообразия, в т.ч. в методики оценки ущерба биоразнообразию и в тарифы для исчисления ущерба;
- проведение серии семинаров для переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров системы Минприроды России и Росприроднадзора (подготовка и утверждение специальных программ, издание соответствующих пособий).
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Соответствующие поправки и дополнения, касающиеся экономических стимулов и механизмов сохранения живой природы должны быть внесены во все федеральные и региональные законодательные акты, нормативные правовые и методические документы. Благоприятные условия для их внедрения позволят по-новому проводить экологическую экспертизу, оценивать проекты в области строительства, развития инфраструктуры и ресурсопользования, сопоставлять выгоды с затратами и показывать во всех случаях истинную ценность живой природы. Это может быть достигнуто также путем директивного установления новых требований в Оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) и составу разделов «Охрана окружающей среды» и предпроектной и проектной документации, представляемой на экологическую экспертизу.
Задача 5.5.2. Государственная поддержка и развитие экологически ориентированного бизнеса
Обоснование важности задачи
Отсутствие реальной государственной поддержки экологически ориентированного бизнеса, экономических стимулов его развития и финансовой привлекательности существенно тормозит эту отрасль. В тоже время именно малый бизнес приоритетно мог бы развивать прикладные направления в охране и устойчивом использовании биоразнообразия. Опыт такой имеется и в России и за рубежом. Особенно остро этот вопрос стоит для самофинансирования природоохранных структур типа особо охраняемых природных территорий, для реализации программ по охране редких видов животных и сохранению уникальных природных экосистем.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- разработка и внедрение механизмов финансовой устойчивости охраняемых природных территорий (создание фондов их поддержки, развития экологически ориентированных форм малого бизнеса – оказания рекреационных услуг, эколого-просветительская деятельность и пр.).
- разработка федеральной, межрегиональной и региональных программ по обеспечению альтернативных доходов организаций охраны живой природы в форме бизнес-планов и конкретных инвестиционных проектов (бизнес-планы и инвестиционные проекты в области туризма, рекреации, охоты, использования биоресурсов, экологического образования).
- привлечение к сохранению биоразнообразия частного капитала на основе партнерства с частными компаниями в использовании биоресурсов (типовые нормативные правовые акты, технические регламенты, лицензирование, обременения при проведении тендеров, платежи за использование биоресурсов, штрафы и пр.).
- привлечение малого бизнеса для поддержки охраняемых природных территорий и охраны биоразнообразия через конкретные программы партнерства.
- создание благоприятных инвестиционных условий для развития малого бизнеса на базе охраняемых природных территорий и обучение его представителей (региональные конкурсы инвестиционных проектов для малого бизнеса, региональные программы партнерства, модельные совместные проекты малого бизнеса, распространение позитивного опыта, постоянно действующие учебные семинары для малого бизнеса на базе ведущих ВУЗов и НИИ).
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Внедрение этих методологических разработок и решение данной задачи на федеральном и региональном уровнях возможно только с помощью ревизии отраслевой нормативной базы, создания новых типовые нормативных правовых актов, технических регламентов, обременений при проведении тендеров, платежей за использование биоресурсов, штрафов и пр. и их быстрого распространения по субъектам Федерации.
Особо охраняемые природные территории должны получить возможность совместно с соответствующими коммерческими структурами участвовать в реализации инвестиционных проектов, обеспечивающих альтернативное использование природных экосистем и биоразнообразия.
Среди типовых документов и методических рекомендаций Минприроды России в ближайшее время должны появиться программы партнерства в сохранении и устойчивом использовании биоразнообразия и биоресурсов, методики проведения региональных конкурсов инвестиционных проектов для малого бизнеса на базе особо охраняемых природных территорий, модельные совместные природоохранные проекты малого бизнеса и пр. Для реализации этого потребуется уточнение нормативов и регламентов деятельности природоохранных учреждений, в том числе подведомственных Минприроды России.
Задача 5.5.3. Внедрение новой системы платежей, налогов, ценообразования, тарифов для исчисления штрафов и расчетов (компенсаций) за ущерб биоразнообразию
Обоснование важности задачи
Переход на новые экономические и финансовые механизмы в охране живой природы, базирующиеся на концепции возрастающей ценности биоразнообразия и экосистемных услуг, потребует и внедрения новой системы платежей, налогов, ценообразования, тарифов для исчисления штрафов и расчетов (компенсаций) за ущерб биоразнообразию. Дальше пользоваться старыми подходами и методами в этой сфере уже нельзя. Потери живой природы в результате экологически опасной деятельности становятся все более ощутимыми и, главное, необратимыми. Темпы восстановления уступают темпам трансформации биоразнообразия. Более высокие платежи, тарифы, штрафы, базирующиеся на оценках реальной ценности биоразнообразия и объемов экосистемных услуг, позволят остановить это и выправить ситуацию.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- разработка и внедрение новых размеров сборов, платежей, налогов, тарифов, в том числе для оценки налогооблагаемой базы, ущербов и расчетов компенсаций при уничтожении объектов биоразнообразия – отдельных организмов, популяций растений и животных и их местообитаний, экосистем и ландшафтов;
- проведение денежной оценки биологических ресурсов, рекреационного потенциала и экосистемных услуг охраняемых природных территорий для их интеграции в социально-экономическое пространство в регионах, создание региональных программ партнерства с бизнесом, местным населением и НПО.
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Минприроды России могло бы выступить инициатором пересмотра соответствующих глав Федерального закона «О животном мире» (главы 52 и 53) и Налогового кодекса Российской Федерации, в том числе Главы 25.1. «Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов». Соответствующие коррективы следует внести и в таксы для исчисления размера взыскания ущерба объектам животного и растительного мира («Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира». Приказ Минприроды России от 04.05.94 N 126).
Минсельхоз России должен внести соответствующие поправки в Приказ "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 24 июня 1999 г. N 1812)
Рослесхоз может внести соответствующие уточнения в свои рекомендации «О порядке исчисления и внесения платежей за пользование Лесным фондом», который после принятия Лесного кодекса Российской Федерации (2007) определяется в субъектах Федерации.
5.6. Обоснование важности задач (положительные эффекты в случае решения этой задачи) + оценка рисков/ресурсов ее выполнения
Новые экономические и финансовые механизмы в охране живой природы и развитие «зеленого бизнеса» (экологически ориентированного) - выход из тупика, в котором оказалась охрана природы из-за ее финансирования по остаточному принципу и недоучета ценности биоразнообразия и его экосистемных услуг.
Положительные эффекты при решении данной ключевой задачи проявятся в связи с:
- появлением четких идеологических основ для определении политики в области охраны живой природы (возрастание экономической ценности биоразнообразия, экосистемные услуги, экономическая выгода от природоохранных проектов, экономические эффекты успешности управления охраной живой природы, денежное выражение позитивных решений при сохранении биоты и экосистем и ущерба при их уничтожении);
- созданием законодательных, нормативно-правовых и методических основ для внедрения новых финансовых и экономических механизмов сохранения биоразнообразия, позволяющих сопоставлять выгоды с затратами и показывать истинную ценность живой природы;
- переподготовкой и повышением квалификации управленческих кадров в области экономики сохранения биоразнообразия системы Минприроды России в Центре и в регионах;
- внедрением механизмов финансовой устойчивости охраняемых природных территорий (созданием фондов их поддержки, развитием экологически ориентированных форм малого бизнеса – оказания рекреационных услуг, эколого-просветительская деятельность и пр.).
- разработкой программ по обеспечению альтернативных доходов организаций охраны живой природы в форме бизнес-планов и конкретных инвестиционных проектов (бизнес-планы и инвестиционные проекты в области туризма, рекреации, охоты, использования биоресурсов, экологического образования).
- привлечением к сохранению биоразнообразия частного капитала на основе партнерства с частными компаниями в использовании биоресурсов и привлечением малого бизнеса для поддержки охраняемых природных территорий и охраны биоразнообразия через конкретные программы партнерства;
- внедрением новой системы платежей, налогов, ценообразования, тарифов для исчисления штрафов и расчетов (компенсаций) за ущерб биоразнообразию
- разработкой и внедрением новых платежей, налогов, тарифов для устойчивого использования биоресурсов, оценки ущербов и расчетов компенсаций при уничтожении объектов биоразнообразия;
- проведением денежной оценки биологических ресурсов, рекреационного потенциала и экосистемных услуг охраняемых природных территорий для их интеграции в социально-экономическое пространство в регионах.
5.7. Детализация задач (возможный перечень мероприятий по ее решению)
Перечень мероприятий, необходимых для решения рассматриваемых проблем и задач:
- подготовка государственной программы перевода охраны живой природы России на новые экономические и финансовые стимулы и механизмы (ведомственная стратегия, типовой документ рекомендательного и методического характера);
- подготовка соответствующих дополнений и уточнений в федеральные законы (в виде поправок) и нормативно-правовую и методическую документацию по сохранению биоразнообразия;
- семинаров и курсов переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров системы Минприроды России;
- разработка и внедрение механизмов финансовой устойчивости охраняемых природных территорий: создание типовых документов для открытия фондов их поддержки, развития экологически ориентированных форм малого бизнеса и пр.).
- разработка типовых программ по обеспечению альтернативных доходов организаций охраны живой природы в форме бизнес-планов и конкретных инвестиционных проектов - бизнес-планов и инвестиционных проектов в области туризма, рекреации, охоты, использования биоресурсов, экологического образования и пр..
- создание типовых программ партнерства, нормативных правовых актов, технических регламентов, систем платежей за использование биоресурсов для стимулирования развития партнерства с частными компаниями и малым бизнесом в использовании биоресурсов и сохранении биоразнообразия;
- создание благоприятных инвестиционных условий для развития малого бизнеса на базе охраняемых природных территорий и обучение его представителей - проведение региональных конкурсов инвестиционных проектов для малого бизнеса, реализация модельных совместных проектов с малым бизнесом, распространение позитивного опыта, постоянно действующие учебные семинары для малого бизнеса на базе ведущих ВУЗов и НИИ).
- проведение денежной оценки биологических ресурсов, рекреационного потенциала и экосистемных услуг охраняемых природных территорий для их интеграции в социально-экономическое пространство в регионах, создание региональных программ партнерства с бизнесом, местным населением и НПО.
5.8. Предложения по внесению данной задачи в основные документы Минприроды.
Приоритетно в стратегические документы Минприроды, определяющие развитие охраны живой природы в России могут быть внесены следующие задачи:
Необходимость создания новых финансовых и экономических стимулов и механизмов в области охраны живой природы, базирующихся на представлении о возрастании экономической ценности биоразнообразия, экосистемных услугах, экономической выгоде от реализации природоохранных проектов, экономических эффекты успешности управления охраной живой природы и пр.;
Важность создания законодательных, нормативно-правовых и методических основ для внедрения новых финансовых и экономических механизмов сохранения биоразнообразия позволяющих показывать истинную ценность живой природы;
Подготовку и повышение квалификации в области экономики сохранения биоразнообразия управленческих кадров системы Минприроды России в Центре и в регионах;
Создание и внедрение новых механизмов финансовой устойчивости охраняемых природных территорий (создание и функционирование фондов их поддержки, развитие экологически ориентированных форм малого бизнеса – оказания рекреационных услуг, эколого-просветительская деятельность и пр.).
Разработка типовых программ по обеспечению альтернативных доходов организаций охраны живой природы в форме бизнес-планов и конкретных инвестиционных проектов.
Создание конкретных программ партнерства охраняемых природных территорий и учреждений сохранения биоразнообразия с частными компаниями в использовании биоресурсов;
Разработка и внедрение новой системы платежей, налогов, ценообразования, тарифов для исчисления штрафов и расчетов (компенсаций) за ущерб биоразнообразию;
Проведение денежной оценки биологических ресурсов, рекреационного потенциала и экосистемных услуг охраняемых природных территорий для их интеграции в социально-экономическое пространство в регионах.