Президенту Р.Ф. Медведеву Д.А. Об управлении лесами.
Добавлено: Пт июл 23, 2010 12:12 am
Президенту Российской Федерации Медведеву Д.А.
Об управлении лесами.
Уважаемый Дмитрий Анатольевич!
Россия - лесная страна и ее леса, как важнейший возобновляемый ресурс и регулятор глобальных биосферных циклов, имеют огромное экологическое, экономическое и социальное значение планетарного масштаба. Огромный ресурсный потенциал Российских лесов может и должен стать базой устойчивого социально-экономического развития страны, однако до настоящего времени он используется крайне слабо и малоэффективно.
На долю России, располагающих почти четвертью мировых лесных ресурсов, приходится лишь 3% мировой лесной продукции, а вклад лесного сектора в ВВП составляет не более 4%. Затраты на охрану и воспроизводство лесов из средств федерального бюджета в несколько раз превышают размеры лесного дохода. Основными причинами неудовлетворительного использования ресурсного и экологического потенциала лесов являются отсутствие внятной государственной лесной политики, несовершенство лесного законодательства, низкая эффективность государственного управления лесами и недостаточная государственная поддержка лесной промышленности.
Речь идет не об отсутствии национальной лесной политики как таковой, а об отсутствии последовательной и законодательно оформленной лесной политики, отражающей намерения и обязанности правительства в отношении лесов. Одобренные на правительственном уровне документы недостаточно взаимосвязаны между собой, носят декларативный характер и не обеспечивают решения проблем, накопившихся в лесном секторе.
Национальная лесная политика должна быть основополагающим документом, на основе которого принимается адекватное ему лесное законодательство, разрабатываются национальные лесные программы (планы), как ориентиры для деятельности всех субъектов лесных отношений с учетом определенных в них “правил поведения”. Именно такой порядок установления лесных отношений стал нормой для многих промышленно развитых стран, обеспечив им стратегический прорыв в развитии лесного сектора экономики, улучшении самих лесов и резком повышении их ресурсно-экологического потенциала.
Ядром национальной лесной политики могла бы служить «Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная Министерствам сельского хозяйства и Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, однако до настоящего времени она не рассмотрена на правительственном уровне и не имеет должного правового статуса.
Принципиальными недостатками действующего лесного законодательства Российской Федерации являются его нестабильность, крайне опасная для лесов с их вековой длительностью жизненного цикла, и несоответствие условиям рыночной экономики. За последние пятнадцать лет принимается уже третья редакция Лесного кодекса Российской Федерации, которая по Вашему заявлению на конференции Высшего арбитражного суда 25.04.2007 является «образцом некачественного законотворчества». В действующем Лесном кодексе не найдены удовлетворительные решения по ряду принципиальных вопросов, связанных с правами собственности на леса, разграничением полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, разграничением функций государственного управления лесами и управлением хозяйственной деятельностью, источниками и механизмом финансирования лесного хозяйства.
Органы государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений не наделены полномочиями владения, пользования и распоряжения лесами, находящимися в федеральной собственности. На федеральном уровне функции государственного управления лесами распределены между шестью различными ведомствами: Минсельхозом России, Минпромторгом России, Минприродой России, Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом), Россельхознадзором и Росприроднадзором. В результате многократной реорганизации Государственная лесная служба, отметившая свое двухсотлетие, лишилось юридической и экономической самостоятельности, растеряла кадры квалифицированных лесных специалистов. Разрушено низовое звено государственного управления лесами - лесхозы, которые преобразованы в лесничества - территориальные единицы управления, не имеющие правового статуса органов управления.
Ваши, уважаемый Дмитрий Анатольевич, экологические инициативы и поручение правительству представить предложения по совершенствованию правового регулирования в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, стимулированию эффективного управления лесами различных категорий, свидетельствуют об усилении внимания к лесам и дают основание надеяться на решение неотложных проблем, стоящих перед лесным сектором страны. Эти проблемы сформулированы в «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года» в разработке которой мы принимали активное участие и рассмотрены в нашей работе «Актуальные проблемы национальной лесной политики».
Важнейшими проблемами, требующими неотложного решения, по нашему мнению, как ученых и специалистов лесного хозяйства, являются:
1. Создание трехуровневой системы государственного управления лесами, соответствующей существующему административно-территориальному делению страны с образованием единого федерального органа исполнительной власти в области лесных отношений.
2. Наделение органов государственного управления лесами всеми полномочиями, необходимыми для эффективного выполнения управленческих функций на федеральном, региональном и местном уровнях.
3. Сосредоточение правоустанавливающей и правоприменительной практики, а также контрольно-надзорной деятельности в одном ведомстве - едином федеральном органе исполнительной власти в области лесных отношений.
4. Признание разработки и реализации национальной лесной политики обязательным элементом государственного управления лесами. Доработка и одобрение на уровне Правительства Российской Федерации «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до2020 года», утвержденной Минсельхозом России и Минпромторгом России.
5. Возложение на единый федеральный орган исполнительной власти в области лесных отношений разработки концепции (проекта) нового Лесного кодекса, обеспечивающего возможность реализации «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года», повышение эффективности управления лесами и доходности лесного хозяйства.
6. Повышение правового статуса лесов как особого объекта, тесно связанного с землей и определяющего режим использования земель, на которых они произрастают. Возвращение леса в категорию недвижимого имущества с обязательной государственной регистрацией сделок по лесам и ведением государственного лесного кадастра.
Только самостоятельное лесное ведомство, наделенное необходимыми полномочиями, и укомплектованное квалифицированными лесными специалистами, может обеспечить устойчивое управление лесами, как сложным биологическим объектом с огромными пространственными масштабами и длительными характерными временами протекающих процессов.
Лесное ведомство, наделенное всеми полномочиями, необходимыми для эффективного управления лесами и реализации национальной лесной политики существовало в России, начиная с XVIII века, и обеспечило нашей стране статус крупнейшей лесной державы. Воссоздание такого ведомства предусматривается «Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года».
Организацию единого федерального органа исполнительной власти в области лесных отношений целесообразно осуществлять путем интеграции Федерального агентства лесного хозяйства (ФАЛХ), его территориальных органов и подведомственных организаций, а также лесохозяйственных подразделений Минсельхоза России. Формируемому лесному ведомству необходимо передать все функции ФАЛХ, а также нормотворческие и надзорные функции в области регулирования лесных отношений, возложенные на Минсельхоз России.
Мы, как и другие ученые РАН и специалисты лесного хозяйства, готовы принять участие в обсуждении и реализации предложений Правительства Российской Федерации по совершенствованию лесного законодательства и повышению эффективности управления лесами. Надеемся, что успешное осуществление предлагаемых мероприятий будет содействовать выходу лесного сектора из кризисного состояния и способствовать повышению ресурсного и экологического потенциала наших лесов.
Академик РАН А.С.Исаев
Член-корреспондент РАН Г.Н.Коровин
Об управлении лесами.
Уважаемый Дмитрий Анатольевич!
Россия - лесная страна и ее леса, как важнейший возобновляемый ресурс и регулятор глобальных биосферных циклов, имеют огромное экологическое, экономическое и социальное значение планетарного масштаба. Огромный ресурсный потенциал Российских лесов может и должен стать базой устойчивого социально-экономического развития страны, однако до настоящего времени он используется крайне слабо и малоэффективно.
На долю России, располагающих почти четвертью мировых лесных ресурсов, приходится лишь 3% мировой лесной продукции, а вклад лесного сектора в ВВП составляет не более 4%. Затраты на охрану и воспроизводство лесов из средств федерального бюджета в несколько раз превышают размеры лесного дохода. Основными причинами неудовлетворительного использования ресурсного и экологического потенциала лесов являются отсутствие внятной государственной лесной политики, несовершенство лесного законодательства, низкая эффективность государственного управления лесами и недостаточная государственная поддержка лесной промышленности.
Речь идет не об отсутствии национальной лесной политики как таковой, а об отсутствии последовательной и законодательно оформленной лесной политики, отражающей намерения и обязанности правительства в отношении лесов. Одобренные на правительственном уровне документы недостаточно взаимосвязаны между собой, носят декларативный характер и не обеспечивают решения проблем, накопившихся в лесном секторе.
Национальная лесная политика должна быть основополагающим документом, на основе которого принимается адекватное ему лесное законодательство, разрабатываются национальные лесные программы (планы), как ориентиры для деятельности всех субъектов лесных отношений с учетом определенных в них “правил поведения”. Именно такой порядок установления лесных отношений стал нормой для многих промышленно развитых стран, обеспечив им стратегический прорыв в развитии лесного сектора экономики, улучшении самих лесов и резком повышении их ресурсно-экологического потенциала.
Ядром национальной лесной политики могла бы служить «Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная Министерствам сельского хозяйства и Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, однако до настоящего времени она не рассмотрена на правительственном уровне и не имеет должного правового статуса.
Принципиальными недостатками действующего лесного законодательства Российской Федерации являются его нестабильность, крайне опасная для лесов с их вековой длительностью жизненного цикла, и несоответствие условиям рыночной экономики. За последние пятнадцать лет принимается уже третья редакция Лесного кодекса Российской Федерации, которая по Вашему заявлению на конференции Высшего арбитражного суда 25.04.2007 является «образцом некачественного законотворчества». В действующем Лесном кодексе не найдены удовлетворительные решения по ряду принципиальных вопросов, связанных с правами собственности на леса, разграничением полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, разграничением функций государственного управления лесами и управлением хозяйственной деятельностью, источниками и механизмом финансирования лесного хозяйства.
Органы государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений не наделены полномочиями владения, пользования и распоряжения лесами, находящимися в федеральной собственности. На федеральном уровне функции государственного управления лесами распределены между шестью различными ведомствами: Минсельхозом России, Минпромторгом России, Минприродой России, Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом), Россельхознадзором и Росприроднадзором. В результате многократной реорганизации Государственная лесная служба, отметившая свое двухсотлетие, лишилось юридической и экономической самостоятельности, растеряла кадры квалифицированных лесных специалистов. Разрушено низовое звено государственного управления лесами - лесхозы, которые преобразованы в лесничества - территориальные единицы управления, не имеющие правового статуса органов управления.
Ваши, уважаемый Дмитрий Анатольевич, экологические инициативы и поручение правительству представить предложения по совершенствованию правового регулирования в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, стимулированию эффективного управления лесами различных категорий, свидетельствуют об усилении внимания к лесам и дают основание надеяться на решение неотложных проблем, стоящих перед лесным сектором страны. Эти проблемы сформулированы в «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года» в разработке которой мы принимали активное участие и рассмотрены в нашей работе «Актуальные проблемы национальной лесной политики».
Важнейшими проблемами, требующими неотложного решения, по нашему мнению, как ученых и специалистов лесного хозяйства, являются:
1. Создание трехуровневой системы государственного управления лесами, соответствующей существующему административно-территориальному делению страны с образованием единого федерального органа исполнительной власти в области лесных отношений.
2. Наделение органов государственного управления лесами всеми полномочиями, необходимыми для эффективного выполнения управленческих функций на федеральном, региональном и местном уровнях.
3. Сосредоточение правоустанавливающей и правоприменительной практики, а также контрольно-надзорной деятельности в одном ведомстве - едином федеральном органе исполнительной власти в области лесных отношений.
4. Признание разработки и реализации национальной лесной политики обязательным элементом государственного управления лесами. Доработка и одобрение на уровне Правительства Российской Федерации «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до2020 года», утвержденной Минсельхозом России и Минпромторгом России.
5. Возложение на единый федеральный орган исполнительной власти в области лесных отношений разработки концепции (проекта) нового Лесного кодекса, обеспечивающего возможность реализации «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года», повышение эффективности управления лесами и доходности лесного хозяйства.
6. Повышение правового статуса лесов как особого объекта, тесно связанного с землей и определяющего режим использования земель, на которых они произрастают. Возвращение леса в категорию недвижимого имущества с обязательной государственной регистрацией сделок по лесам и ведением государственного лесного кадастра.
Только самостоятельное лесное ведомство, наделенное необходимыми полномочиями, и укомплектованное квалифицированными лесными специалистами, может обеспечить устойчивое управление лесами, как сложным биологическим объектом с огромными пространственными масштабами и длительными характерными временами протекающих процессов.
Лесное ведомство, наделенное всеми полномочиями, необходимыми для эффективного управления лесами и реализации национальной лесной политики существовало в России, начиная с XVIII века, и обеспечило нашей стране статус крупнейшей лесной державы. Воссоздание такого ведомства предусматривается «Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года».
Организацию единого федерального органа исполнительной власти в области лесных отношений целесообразно осуществлять путем интеграции Федерального агентства лесного хозяйства (ФАЛХ), его территориальных органов и подведомственных организаций, а также лесохозяйственных подразделений Минсельхоза России. Формируемому лесному ведомству необходимо передать все функции ФАЛХ, а также нормотворческие и надзорные функции в области регулирования лесных отношений, возложенные на Минсельхоз России.
Мы, как и другие ученые РАН и специалисты лесного хозяйства, готовы принять участие в обсуждении и реализации предложений Правительства Российской Федерации по совершенствованию лесного законодательства и повышению эффективности управления лесами. Надеемся, что успешное осуществление предлагаемых мероприятий будет содействовать выходу лесного сектора из кризисного состояния и способствовать повышению ресурсного и экологического потенциала наших лесов.
Академик РАН А.С.Исаев
Член-корреспондент РАН Г.Н.Коровин