Наиболее недопустимыми являются следующие положения законопроекта:
Возможность изменения границ государственных природных заповедников для реализации коммерческих проектов.
Возможность строительства любых рекреационных и инфраструктурных объектов на биосферных полигонах.
Возможность без какого-либо обоснования преобразования заповедника в национальный парк.
За указанными поправками с большой вероятностью стоят коммерческие интересы представителей крупного бизнеса, связанные с использованием заповедных земель, нельзя исключить коррупционную составляющую при их разработке.
******
Поступают комментарии к данному законопроекту:
Валерий Бриних писал(а):Комментарии к поправкам по законопроекту № 97705-5 (второе чтение)
1. Содержащаяся в пункте 3 статьи 2 как действующей редакции, так и настоящего проекта ФЗ норма о возможности создании охранных зон ООПТ носит рекомендательный, но не обязательный характер. Что неправильно, т.к. дополнительная защита ООПТ введением режима ограничений хозяйственной деятельности на прилегающих к ним территориях (акваториях) должна гарантироваться настоящим ФЗ. Иначе теряется вообще смысл настоящей правовой нормы. Предлагаю следующую редакцию пункта 3 статьи 2 настоящего ФЗ: «В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства создаются охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности». Тогда нормы о создании или возможности создания охранных зон ООПТ, содержащиеся в разделах об отдельных категориях ООПТ, можно будет исключить.
2. Редакция пункта 6 статьи 2 настоящего проекта ФЗ отменяет ООПТ местного (муниципального) значения. Данная поправка представляется нецелесообразной, т.к. полностью лишает органы местного самоуправления и местные сообщества полномочий в области создания и функционирования ООПТ на своих землях, неоправданно ограничивая тем самым полномочия собственника в этой части. В некоторых случаях создание ООПТ местного значения является самым быстрым и надежным способом территориальной охраны локальных популяций объектов растительного или животного мира, уникальных природных комплексов и объектов. Необходимо оставить органам местного самоуправления полномочия учреждать памятники природы местного значения.
3. В статье 5 настоящего проекта ФЗ основной формой участия граждан и общественных объединений в области подготовки решений о создании и развитии ООПТ указаны публичные слушания. Тем самым исключена содержащаяся в действующей редакции ФЗ возможность участия граждан и юридических лиц в мероприятиях по организации ООПТ, что представляется нецелесообразным, т.к. ограничивает инициативность граждан в части выполнения конституционной обязанности по охране природы, а также ограничивает возможность оказания гражданами и юридическими лицами действенной организационной, технической и финансовой помощи по созданию новых ООПТ. Наоборот, в условиях коренной модернизации заповедной системы, предлагаемой поправками, участие общественности должно быть максимально широким и глубоким, чтобы избежать ошибок и нарушений действующего законодательства, эффективно противостоять коррупции.
4. В настоящий проект ФЗ введена новая статья 7, в которой устанавливается порядок создания государственных природных заповедников и их охранных зон, а также изменения их границ. При этом изменена в худшую сторону правовая норма, содержащаяся в статье 8 действующей редакции ФЗ: «государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке». В предлагаемом законопроекте расширение территории заповедника подменяется на изменение границ, которое может вести не только к расширению, но и исключению из общей площади заповедника отдельных участков (о чем говорится в части третьей статьи 7 настоящего проекта ФЗ). В этой норме содержится коррупциогенный фактор, т.к. она допускает ввиду отсутствия четкого определения расширительное толкование понятий «утрата особого экологического, научного и иного особо ценного значения» и «равноценная по площади и особому значению территория».
Кроме того, необходимо включить норму, запрещающую любое изменение границ государственного природного заповедника без положительного решения Ученого Совета этого заповедника, принятого квалифицированным (2/3 списочного состава Совета) большинством членов Совета. Необходимо установить временной ценз на изменение границ заповедника – не чаще одного раза в 10 лет.
5. В статье 8 настоящего проекта ФЗ отсутствует одна из задач – пункт д) статьи 7 действующей редакции ФЗ: «участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов», что нецелесообразно. Учитывая введение в законопроект нормы об изменении границ государственного природного заповедника путем обмена равноценными участками, целесообразно было бы не только сохранить для заповедников возможность участия в государственной экологической экспертизе, но и изложить эту норму в следующей редакции: «участие в государственной экологической экспертизе, в первую очередь, материалов, обосновывающих изменение правового режима ООПТ и их отдельных участков».
6. Понятие «экологический туризм», содержащееся в статье 8 настоящего проекта ФЗ, не имеет в законопроекте конкретного и однозначно толкуемого определения, что может неадекватно расширять узкоспецифичную сферу его применения, приемлемую для достижения целей создания государственных природных заповедников. Содержащееся в статье 14 законопроекта определение понятия «экологический туризм» является неполным и не отражает общепринятые в мировой практике основные требования к организации экологического туризма, отличающие его от иных форм природного туризма.
7. Включить в перечень допустимых на территориях биосферных полигонов государственных природных биосферных заповедников (часть 7 статьи 9 настоящего проекта ФЗ) мероприятия, направленные на экологическую реабилитацию и рекультивацию земель, в т.ч. восстановление плодородия земель и противодействие развитию экзогенных процессов.
8. В статью 10 настоящего законопроекта надо вернуть следующие правовые нормы: «В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников.
Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников».
На землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, ограничиваются расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Режим использования этих земель определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится конкретный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации».
В противном случае многие посторонние пользователи, которые ведут сейчас в границах национальных парков хозяйственную деятельность, будут выведены из-под контроля национального парка, что резко увеличит масштабы нарушений режима.
9. Замечания по статье 11 настоящего законопроекта аналогичны замечаниям по статье 7 этого же законопроекта. Кроме того, норму статьи 11 настоящего законопроекта, устанавливающую возможность преобразования государственных природных заповедников в национальные парки, следует изложить в иной редакции, а именно:
«Национальные парки могут быть созданы также путем преобразования государственных природных заповедников, не соответствующих своему целевому назначению, осуществляемого решением Правительства Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих преобразование такого государственного природного заповедника в национальный парк, а также при наличии положительного решения по этому вопросу Ученого Совета этого заповедника, принятого квалифицированным (2/3 списочного состава Совета) большинством членов Совета.
В порядке преобразования государственного природного заповедника в национальный парк вся его территория, за исключением участков ограниченного хозяйственного использования, включается в заповедную зону национального парка. Остальная территория национального парка, за исключением участков ограниченного хозяйственного использования бывшего заповедника, формируется за счет вновь присоединяемых земель.
Преобразование в национальные парки государственных природных биосферных заповедников, а также государственных природных заповедников, на территорию которых распространяется действие международных договоров с участием Российской Федерации, не допускается».
10. Пункт д) части второй статьи 12 настоящего проекта ФЗ следует изложить в следующей редакции: «обеспечение рекреационной и лечебно-оздоровительной деятельности, содействие развитию туризма, физкультуры и спорта», т.к. обеспечение физкультуры и спорта не может являться задачей природоохранного учреждения.
11. Пункт а) части первой статьи 13 настоящего проекта ФЗ следует изложить в следующей редакции: «заповедная зона, предназначенная для сохранения природной среды в естественном состоянии, в границах которой запрещается любая экономическая и иная деятельность, кроме научных исследований, экологического мониторинга и контроля за соблюдением режима национального парка».
12. Статью 13 законопроекта следует дополнить правовой нормой следующего содержания: «Пребывание на территории национального парка физических лиц, не являющихся жителями населенных пунктов, расположенных в границах национального парка, или работниками федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление данным национальным парком, или должностными лицами уполномоченного федерального органа исполнительной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого располагается национальный парк или органов местного самоуправления, в чьем ведении находятся населенные пункты, расположенные в границах национального парка, допускается только при наличии разрешения федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление национальным парком, выдаваемого в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти».
Во избежание имеющих место в отечественной практике заповедного дела конфликтов, связанных с платностью посещения территорий заповедников и национальных парков, следует также разработать и ввести в Налоговый кодекс правовую норму о едином одноразовом сборе за посещение территорий государственных природных заповедников, включая биосферные, национальных и природных парков. При этом предусмотреть порядок целевого использования поступающих за счет указанного сбора средств непосредственно государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление данными особо охраняемыми природными территориями, на обеспечение выполнения возложенных на них задач.
13. Статью 16 настоящего проекта ФЗ следует дополнить правовой нормой, призванной урегулировать противоречия, связанные с созданием особо охраняемых природных территорий регионального значения на федеральных, в частности, лесных, землях. То же самое касается статей, связанных с созданием заказников, памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий регионального значения.
14. В части 1 статьи 23 настоящего проекта ФЗ следует убрать слова «естественного либо искусственного», изложив текст в следующей редакции: «Памятник природы является особо охраняемой природной территорией, в границах которой располагается уникальный, невосполнимый, имеющий особую экологическую, научную, культурную и эстетическую ценность биологический, гидрологический, геологический или другой основной охраняемый природный объект».
15. Пункт 3 части пятой статьи 30 законопректа следует изложить в следующей редакции: «составлять по результатам проверок акты и протоколы, представлять их для ознакомления физическим и юридическим лицам, в пределах своих полномочий применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении».
16. В законопроекте вообще отсутствует регулирование порядка создания и функционирования территорий, имеющих особый международный природоохранный статус, в отношении которых Российская Федерация имеет обязательства и несет ответственность перед международным сообществом: объекты Всемирного природного наследия и Рамсарские угодья. Не урегулированы в нормативно-правовом отношении также вопросы создания и функционирования таких природоохранных территорий, существующих на территории Российской Федерации, как ключевые орнитологические территории и трансграничные особо охраняемые природные территории.
Бриних Валерий Александрович, эколог,
координатор Программы МСоЭС «Природное наследие Северной Евразии»