Forest.ru
Все о российских лесах
Logo
Все о российских лесах | О сайте | Каталог ссылок | Опросы | Форумы | Карта сайта | Поиск
English version

Новости

"Лесной бюллетень"

Периодические издания и рассылки

Публикации

Семинары и конференции

Полевые работы

Пресс-релизы и пресс-конференции

Проекты и кампании

Отправь SMS - поддержи наш сайт

Лесной бюллетень
 Номер 25, сентябрь 2004
Предыдущая статья Обложка номера Cледующая статья

Возможный сценарий развития структуры управления лесным хозяйством

Зав. каф. экономики и управления лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов д.э.н. проф. Петров В.Н.

Начавшаяся широкомасштабная административная реформа в стране затронула все без исключения отрасли, в том числе и лесопромышленного комплекса.

Теоретически верное разделение всех министерств и ведомств на правоустанавливающие правоприменительные и оказания государственных услуг, проведенное на федеральном уровне, применительно к лесному хозяйству, столкнулось с рядом трудностей на региональных уровнях и создало большую проблему для реформирования низовых звеньев - лесхозов. Основная причина - многолетняя практика выполнения контрольных, хозяйственных и управленческих функций одним органом - государственным лесхозом. "Сращивание функций" привело к тому, что разнородные по своей природе функции выполнялись и выполняются порой одним и тем же работником лесхоза. Такая практика долгие годы находила свое законодательное подтверждение и имела свои положительные моменты в условиях плановой экономики.

Тем не менее, лесхозы сегодня - это единственные оставшиеся во всем разваленном народном хозяйстве "боеспособные" государственные структуры, сохранившие свою вертикаль управления. Большинство негативных фактов, связываемых с их деятельностью в последнее время, объясняются невыполнением государством своих финансовых обязательств перед лесхозами и отсутствием четкой лесной политики в стране.

Проблему обостряет рождаемый в недрах непрофильных министерств, проект Лесного кодекса, который не признает лесхозы, как структурные единицы лесного хозяйства, равно как и сформировавшуюся с 1993 г. практику арендных отношений. Принятие его в таком виде, отбросит на десятилетие развитие арендных отношений и полностью разрушит лесное хозяйство страны.

В связи с этим появляются вопросы, связанные с дальнейшей судьбой лесхозов: от самых пессимистичных - "быть или не быть?", до оптимистичных - "как реформировать существующие структуры?".

В рамках реформы возможно появление множества сценариев развития лесного хозяйства. Но уже сейчас можно предсказать, любой из них, не даст быстрого положительного эффекта. Это будет длительный, болезненный процесс.

Столь пессимистичные предположения объясняются несколькими причинами. Наиболее значимые из них: отсутствие идеологии развития лесного хозяйства, скоротечность самой реформы, не учитывающей специфики экономического механизма лесного хозяйства, которую проводят "сверху" без предварительной проработки, нехватка кадрового состава лесхозов, устаревшие основные фонды лесного хозяйства, остаточное бюджетное финансирование со всеми его негативными последствиями и т.д.

Казалось бы, что в таких условиях впору говорить не о "делении", а о "сложении" или "умножении", поскольку любое разделение хозяйствующей структуры приводит либо к ее гибели, либо к существенному ослаблению. Но реформа начата, поставлена цель. Для достижения этой цели необходимо решить ряд приоритетных задач и найти оптимальное решение для нынешних лесопользователей, и лесхозов.

К числу приоритетных задач можно отнести:

  • проведение экономической и правовой классификации функций по управлению лесами, работ и мероприятий лесохозяйственного производства, с целью обоснования разделения производственных, управленческих и контрольно-надзорных функций;
  • обоснование региональных систем ведения лесопользования и лесного хозяйства (комплексное ведение лесного хозяйства на базе существующих арендованных участков лесного фонда, выполнение работ и мероприятий лесного хозяйства силами нынешних лесхозов, подрядными организациями и т.д.);
  • разделение правомочий собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по критерию экономической эффективности бюджетного финансирования;
  • определение источников финансирования лесохозяйственного производства и функций по управлению федеральным имуществом с учетом региональных различий;
  • установление правил оплаты конечных результатов (показателей деятельности) лесохозяйственного производства и управления федеральным имуществом;
  • сохранение положительных элементов существующего института лесопользования (с 1993 г.) с включением их в проект нового Лесного закона.

Решение вышеназванных задач нужно начинать исходя из реалий сегодняшнего времени. К числу таких реалий относится наличие двух хозяйствующих субъектов в лесу: лесопользователей и лесхозов. Появление какого-то нового субъекта вместо лесхоза маловероятно, равно как и многочисленного отряда подрядчиков или контрактеров. Поэтому повального упразднения лесхозов не произойдет, но реформирование их неизбежно. На нынешнем этапе развития лесных отношений можно ограничиться лишь отделением лесохозяйственного производства от управления лесами и выполнения надзорных функций.

Десятилетняя практика работы отдельных арендаторов показала, что они могут выполнять большинство хозяйственных функций лесхозов. И они будут их выполнять, вопрос только в том, насколько будет уменьшена ставка платы за лесопользование. Такая модель комплексного ведения лесного хозяйства должна стать доминирующей для регионов с развитыми арендными отношениями. Данная модель совершенно неприемлема для Центрально-Черноземного региона, где из семнадцати областей в десяти с 1993 г. не заключено ни одного договора аренды. Очевидно, что здесь ставка должна делаться на существующие лесхозы и на подрядные организации.

Для регионов с экстенсивным ведением лесного хозяйства с низкой плотностью населения должна быть предложена иная модель.

В свете происходящих преобразований федеральных органов исполнительной власти можно предложить следующую организационную структуру и функции по основным направлениям деятельности территориального органа Федерального агентства лесного хозяйства (см. схему 1, zip-word). Типовая организационная структура территориального агентства лесного хозяйства предложена в соответствии с его целями и функциями, определенными Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.04.04 №170 "Вопросы Федерального агентства лесного хозяйства". Соблюдая принцип преемственности, необходимо сохранить в названии должности одного заместителя - Главный лесничий области.

Отделение хозяйственных функций от управленческих в рамках нынешних лесхозов, очевидно, повлечет за собой деление последних на две структуры с различными организационно-правовыми формами: лесхозы - государственные унитарные предприятия и лесничества - государственные учреждения. В результате деления неизбежна перегруппировка рабочей силы, решение вопроса об основных фондах, в том числе о транспорте, ремонтных мастерстких и др. организационные вопросы.

В функции государственных унитарных предприятий - лесхозов войдет управление лесохозяйственным производством и непосредственное выполнение работ и мероприятий:

  • воспроизводство, выполнение работ по лесному семеноводству, гидромелиоративных работ и иных работ по ведению лесного хозяйства, рациональному использованию земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов;
  • рубки промежуточного пользования и прочие рубки;
  • обеспечение охраны лесов от пожаров (устройство противопожарных барьеров, уход за минерализованными полосами и противопожарными разрывами, строительство дорог противопожарного назначения, организация и содержание ПХС, ремонт и содержание телефонной и радиосвязи, наем временных пожарных сторожей, содержание технических средств и лошадей лесной охраны, противопожарная пропаганда);
  • обеспечение защиты лесов от вредителей и болезней (лесопатологический мониторинг, наземные меры борьбы, биотехнические мероприятия). В функции государственных учреждений - лесничеств войдет управление федеральным имуществом и оказание государственных услуг:
  • предоставление прав пользования участками лесного фонда;
  • осуществление государственного мониторинга лесов;
  • ведение государственного учета лесного фонда, внесение предложений по отнесению в установленном порядке лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или из категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию;
  • ведение государственного лесного кадастра;
  • рассмотрение ходатайств о переводе лесных земель в нелесные и переводе земель лесного фонда в земли иных категорий;
  • обеспечение проведения лесоустройства;
  • оказания государственных услуг, связанных с предоставлением информации о состоянии участков лесного фонда, организацией выбора участков лесного фонда для разрешенных видов лесопользования;
  • оказание консультационных услуг лесопользователям.

Исходя из сказанного схема реформирования структуры управления лесохозяйственным производством и управления федеральным имуществом (государственным лесным фондом) может выглядеть следующим образом (см. схему 2, zip-word).

История повторяется. До 1947 г. управление лесами было рассредоточено между многими министерствами и ведомствами, главным образом, между основными лесофондодержателями и основными лесозаготовителями (Минлеспром, Министерством путей сообщения, Главлесоохрана и т.д.) в силу того, что управление осуществлялось теми же органами и лесными предприятиями (леспромхозами) которые осуществляли также и хозяйственную эксплуатацию леса.

С 1947 г. функции управления лесами были изъяты из ведения лесозаготовительных организаций и сосредоточены в одном органе в лице специально учрежденного для этих целей Министерства лесного хозяйства СССР. Низовым органом непосредственного управления лесами на местах являлись лесхозы - советские лесные хозяйства со всеми правами юридического лица. Хроническое недофинансирование лесного хозяйства со стороны государства, постепенно превратило последние в коммерческие структуры (de facto).


Обсудить статью вы можете на нашем форуме.


Семейство сайтов Forest.RU: Всё о российских лесах | Дубы Евразии | Всероссийское Движение "Возродим наш лес" | Российский музей лесаОбзоры прессы и аналитика | Леса Новгородчины | Всё о сибирском кедре и его родственниках | Национальный парк "Угра" | Алтайская авиабаза | Красноярский Центр защиты леса | Всё о грибах

Forest.RU для Вас: Войти в семейство сайтов | Книги и видео

К началу этой страницы На входную страницу

Напишите нам!