Пресс-релизы и другие материалы для СМИ

Новости в RSS-формате

проф. Петров В.Н.
СПб ГЛТА

Отзыв
на проект федерального закона №136515-4
"Лесной кодекс Российской Федерации"

Появление проекта Лесного кодекса обусловлено проводимой реформой в органах исполнительной власти (деление министерств, госкомитетов и федеральных служб на три типа: правоустанавливающие, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом) и желанием Правительства Российской Федерации реализовать в жизни идею частной собственности на леса.

1. Термины и определения, применяемые в проекте Лесного кодекса.

Все замечания, относительно предложенных в проекте терминов и определений можно условно объединить в три группы.

1.Некоторые основополагающие термины, используемые в проекте, заимствованы из ныне действующего Лесного кодекса Российской Федерации и искусственно объединены. Пример: "охрана лесов от вредителей и болезней" (статья 32). Традиционно в отечественном лесном законодательстве применялись термины охрана лесов от пожаров и лесонарушений, защита лесов от вредителей и болезней.

Такое объединение не имеет под собой никаких оснований и на практике приведет к разночтению и дополнительным затратам, связанным с приведением в соответствие с новой терминологией старых терминов, изменению существующих форм отчетности.

2.Одновременно с объединением, используются устоявшиеся термины, которые наполняются в проекте иным содержанием, отличным от ныне существующего в лесном законодательстве. Это относится, прежде всего, к делению лесов на три группы, содержанию определений "ведение лесного хозяйства", "заготовка древесины".

Изложение по-новому материала о делении лесов на группы и категории защитности на практике не приведет к изменению их площадей и режиму использования.

В теории и практике это приведет к разночтению и путанице и даст отрицательный результат.

3.В проект вводятся новые термины, которые не получают своего объяснения в тексте предлагаемого проекта закона или неоправданно подменяю старые. Пример: "лесная экосистема" (статья 5), "перенаем", "залог" (статья 66) "лесной участок" (статья 7) - вместо старого термина "участок лесного фонда".

Неудачны определения базовых понятий лесного законодательства. Понятие "леса" является основным звеном в лесном законодательстве. Это основа, на которой строится вся система лесного законодательства. Проект не дает однозначного определения лесу и лесному участку.

Содержание статей 5 "Леса", ст.6 "Леса, расположенные на землях лесного фонда" и ст.7 "Лесной участок", ст.42 "Общие положения о праве собственности на лесные участки" противоречиво, что влечет за собой появление логических неточностей.

Стремление авторов проекта отделить землю, как имущество главное, от леса, как имущества принадлежностного, привело к образованию неудачных определений лесу и, как следствие, лесному фонду. В связи с этим оказались противоречивы положения о праве собственности на лесные участки.

Традиционно в отечественном лесном законодательстве критерием разграничения понятий "леса" и "лесной фонд" являлись признаки экономические, экологические и социальные для понятия "леса", а для понятия "лесной фонд" прибавлялся еще правовой признак, который находил свое отражение в отграничении земель лесного фонда от иных категорий земель, в результате чего определялись границы лесного фонда.

2.Цель проекта. Проект преследует две основные цели:

- постепенное введение частной собственности на участки лесного фонда;

- реформирование существующей государственной структуры лесного хозяйства, путем образования трех самостоятельных видов деятельности: по управлению лесным фондом (эти функции закреплены как за государственными структурами, так и за частным бизнесом, в случае доверительного управления лесным участком), по надзору за соблюдением лесного законодательства (государственные структуры) и ведению лесного хозяйства (государственные структуры и частный бизнес).

Вышеуказанные цели определяют модели будущих лесных отношений в стране.

3.Новизна проекта. Реализация идей, заложенных в проекте, приведет к революционным преобразованиям в лесных отношениях. В частности, в отношениях, связанных с управлением лесами и отношениях собственности на леса. Эти преобразования будут происходить в два этапа. На первом переходном этапе, согласно идее проекта, образуются три системы ведения лесного хозяйства основанных на:

-выполнении работ и мероприятий лесного хозяйства силами и средствами лесопользователей;

-выполнении работ и мероприятий силами подрядных организаций за счет бюджетных средств;

-выполнении работ и мероприятий силами федерального органа управления лесным хозяйством за счет бюджетных средств.

Подобное образование различных систем ведения лесного хозяйства можно оценить положительно, т.к. здесь учитываются региональные экономические, лесохозяйственные и социальные особенности, что является объективной необходимостью для отечественных условий.

На втором этапе появляются качественно новые правоотношения собственности на леса с акцентом на частную собственность, выходящие за рамки действия предложенного проекта.

Введение института доверительного управления лесным участком подменяет функции ныне действующих лесхозов и на практике не даст положительного эффекта.

4. Структура проекта. Проект содержит 14 глав и 113 статей, состоит из общей и особенной частей. Подобная структура аналогична структуре действующего Лесного кодекса РФ и не вызывает замечаний.

5.Содержание проекта.

5.1.Стиль, логика и последовательность изложения статей проекта. Содержание проекта представлено в стиле вольного изложения (см., например, ст. 71, п.4 "Лесная продукция, образующаяся в результате работ по договору на выполнение лесохозяйственных работ (древесина и т.д.)…". Проект не учитывает особенностей ведения лесного хозяйства и лесозаготовок, находящихся в объективной зависимости от природно-климатических условий. В этой связи представляются необоснованными требования, согласно которым лицо, выигравшее аукцион обязано в пятидневный срок с момента заключения договора аренды внести годовую арендную плату (ст.54, п.2), а при изъятии лесного ресурса в объеме менее тридцати процентов допустимого объема изъятия, размер арендной платы увеличивается в полтора раза (ст.62, п.5).

Проект Лесного кодекса подготовлен без оценки будущих лесных правоотношений, так, например, предоставление лесных участков исключительно на основе аукционов (ст.51) привет на практике к уничтожению мелких и средних отечественных лесозаготовительных предприятий, разрушению сложившихся хозяйственных связей, росту социальной напряженности в лесных поселках.

За исключением элементов, имеющих новизну, большинство статей проекта представляют собой искаженное изложение положений ныне действующего федерального лесного закона от 1997 г.

Проект содержит положения, носящие декларативный характер. Например, многие принципы лесного законодательства изложенные в ст.1 не получают своего развития в последующих статьях проекта Лесного кодекса.

Проект имеет статьи, которые дублируют отдельные положения Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ.

Попытка авторов проекта искусственно отделить лес от земли привела к размытости границ лесных отношений, которые должны регулироваться нормами лесного права. Результатом стало появление теоретически неверных конструкций типа: "Государственный учет лесов и земель лесного фонда" (ст.77), "Договор купли-продажи деревьев на сруб" (ст.72), и статей, имеющих отсылочный характер в адрес не лесного, а земельного и административного законодательства.

Нарушение принципа логики изложения материала затрудняет восприятие текста проекта. Пример: ст.3 "Лесное законодательство" следует за ст.2 "Отношения, регулируемые лесным законодательством", гл.6 "Аренда лесного участка" оторвана от гл.2 "Использование лесов (лесопользование)". Проект предусматривает лесопользование с ведением лесного хозяйства (ст.46), которое сведено лишь к охране лесов (гл.3) и воспроизводству лесов (гл.4), на практике ведение лесного хозяйства включает в себя большее число работ и мероприятий, которые оказались вне сферы действия проекта Лесного кодекса.

Методически неверное изложение некоторых статей проекта приводит к включению в них положений, не соответствующих названию статьи или материала, не относящегося к действию проекта лесного закона, а также упущению существенных положений в отдельных статьях.

Пример: ст.8 "Земли лесного фонда" включает порядок перевода лесных земель в нелесные земли и земли других категорий. Порядок перевода земель лесного фонда в иные категории земель содержит процедуру публичного обоснования такого перевода в ходе общественных слушаний, которая выходит за рамки лесного законодательства;

ст.38 "Лесовосстановление" приводит коэффициенты эффективности мероприятий по лесовосстановлению, что выходит за рамки лесного законодательства;

ст.30 "Порядок охраны лесов" дважды включает положения по воспроизводству лесов;

ст. 61. "Существенные условия договора аренды лесного участка" не относит к существенным условиям ни одного положения о порядке ведения лесного хозяйства, охране лесов и их воспроизводстве.

Ст.63 "Порядок установления начальной ставки арендной платы", п.2 определяет, что начальная ставка арендной платы для аренды лесного участка "рассчитывается с учетом затрат на его ведение", что на практике породит разночтение данного положения.

Некоторые статьи проекта носят неоправданно отсылочный характер. Пример: ст.64 "Срок договора аренды лесного участка" содержит норму, согласно которой для отдельных видов договоров аренды лесных участков установление предельных сроков аренды должно устанавливаться не Лесным кодексом, а дополнительными законами.

Проект не имеет внутреннего единства, перегружен положениями, регулирующими лесные отношения в области лесопользования, мало уделено внимания вопросам простого и расширенного воспроизводства лесов, их сохранению, государственному управлению лесным фондом.

5.2. Отношения собственности на леса. Лесные правоотношения собственности на леса имеют определяющее значение для всех других лесных правоотношений, которые имеют зависимый характер.

Несмотря на то, что одной из основных целей проекта был вопрос о праве собственности на леса, решение его в проекте не сделано. Вопросам собственности на лесные участки посвящена гл. 5, ст.42-44. Проект не содержит конкретного ответа на вопрос, какие могут быть формы, виды и типы собственности на леса в Российской Федерации.

Категория "собственность" в проекте размыта. Вопросы владения, пользования и распоряжения лесными участками не нашли должного отражения в проекте.

Отсутствие процедуры перехода от федеральной собственности к собственности субъектов Российской Федерации, дает лишь основание догадываться о концентрации основных распорядительных правомочий на уровне Российской Федерации.

При решении вопроса о собственности на леса необходимо исходить из соответствующих статей Конституции России, Гражданского кодекса и сложившейся социально-экономической обстановке в стране.

5.3.Отношения в области управления лесами и лесным хозяйством. Государственное управление в области использования, охраны и воспроизводства лесов сведены в проекте к районированию лесного фонда, лесоустройству, авиационной охране лесов, борьбе с лесными пожарами, мониторингу и учету лесов (гл.9, ст.76-91). Это неправильный подход. Недооценка и узкое рассмотрение этого важного вопроса может отрицательно сказаться на зарождении новых лесных отношений, упраздняющих существующую систему управления лесами.

Управление - это второй по важности государственный вопрос после собственности.

Рассматривая другие статьи проекта, имеющие отношение к управлению лесами, можно заметить, что все они без исключения построены с использованием императивного метода со стороны Российской Федерации по отношению к субъектам Российской Федерации.

Такая формулировка некорректна и явно противоречит положению Конституции России о совместном ведении вопросами природопользования, где не говорится о верховенстве власти Российской Федерации по данному вопросу. В проекте отсутствуют полномочия субъектов Российской Федерации, относящиеся к вопросам управления лесами. Следовательно, исключается интерес у субъектов Российской Федерации в управлении лесами, проект отстраняет их от выполнения этих функций.

Субъекты оказываются практически полностью лишенными властных полномочий по управлению лесами.

Управление лесным хозяйством как видом экономической деятельности и отраслью в проекте не предусмотрено.

Введение уполномоченного федерального органа исполнительной власти по управлению лесным фондом, при одновременном оставлении за последними хозяйственных функций, является ничем иным как переименованием нынешних лесхозов и законодательное наделение их наряду с управленческими функциями, функциями, носящими производственный и, предположительно, коммерческий характер.

Пример: выполнение работ по охране лесов на лесных участках, которые не переданы в пользование, осуществляется федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным фондом, налицо совмещение производственных и управленческих функций.

Механизм заключения договоров с подрядчиками и последующая передача лесной продукции (древесины) федеральному органу управления (ст.71), может рассматриваться как разновидность скрытой коммерческой деятельности. Причем субъект этой коммерческой деятельности - орган исполнительной власти по управлению лесным фондом, орган управления, который по проекту наделен большими полномочиями.

5.4. Отношения в области лесопользования. Проект упраздняет существующие права пользования, оставляя только институт аренды лесных участков, договора на выполнение лесохозяйственных работ, предусматривающие лесопользование и лесопользование собственником лесного участка. Проектом вводятся две разновидности лесопользования: с ведением лесного хозяйства и без ведения лесного хозяйства, но с обязанностью лесовосстановления за свой счет.

Лесопользование с ведением лесного хозяйства представляется обременительной и невыполнимой для лесопользователя. Необоснованно обременение лесопользователей по выполнению комплекса работ, связанных с лесоразведением (ст.39), по строительству и ремонту дорог противопожарного назначения (ст.31).

Субаренда лесных участков, которая существует в России de facto, по проекту легализуется. Это положительный момент.

Упоминание вскользь о залоге арендных прав необоснованно и должно быть в проекте раскрыто шире.

Исключение лесорубочных билетов и замена их лесной декларацией (ст.17) является преждевременной мерой. Практика лесных правоотношений, при сохранении государственной собственности на леса, говорит о необходимости сохранения разрешительного принципа лесопользования до момента введения частной формы собственности на леса. Замена лесорубочных билетов лесной декларацией приведет к потере государством сведений об использовании лесного фонда.

Введение плана лесного участка (ст.16) лишено всякого смысла, поскольку аналогичная информация предусмотрена в договоре аренды лесного участка. Построение арендных отношений между государством и государственными образовательными учреждениями на платной основе лишено всякого экономического смысла и подобно перекачиванию денег из федерального бюджета вузам, а затем опять в бюджет (ст.57).

Несмотря на наличие отдельных положительных моментов в проекте, практическое осуществление лесопользования на правах аренды будет неопределенно.

5.5. Отношения в области сохранения лесов. Проект выделяет деятельность по охране лесов от лесонарушений, в том числе от незаконных порубок, и передает ее вновь создаваемому уполномоченному органу по надзору за соблюдением лесного законодательства.

Охрана лесов от пожаров ложится на плечи лесопользователя, ведущего лесное хозяйство.

Если лесной участок находится в государственной собственности и не передан для ведения лесного хозяйства гражданам и юридическим лицам, то охрана лесов осуществляется федеральным органом по управлению лесным хозяйством.

Таким, образом, один объект - лес, по предложенному проекту, будут охранять три различных по своим функциям и целям деятельности субъекта. Появляются серьезные опасения за судьбу российского леса.

5.6. Отношения в области воспроизводства лесов. По проекту кодекса работы по воспроизводству лесов распылены между различными субъектами хозяйственной деятельности.

Это могут быть лесопользователи с ведением лесного хозяйства, лесхозы, подрядчики.

Оценивать правильность подобного реформирования трудно, поскольку не ясен вопрос с объемом и порядком финансирования работ по воспроизводству лесов.

Экономические последствия принятия проекта Лесного кодекса.

Проект кодекса трансформирует сложившиеся лесные отношения, вводя новые, анализируя их, можно сделать вывод об экономической нецелесообразности выбранного пути по реформированию лесных отношений.

Аргументы:

1. Разделение функций лесхозов на производственные, контрольные и управления лесами и создание соответствующих служб, для государственного бюджета будет сопряжено со значительными дополнительными расходами.

2. Дополнительные бюджетные расходы не окупятся дополнительными налоговыми поступлениями и платежами за лесопользование, так как лесопользование с ведением лесного хозяйства резко снижает уровень рентабельности лесозаготовок и приведет к сокращению численности лесопользователей.

3. Дополнительные бюджетные расходы не приведут к более эффективному выполнению работ и мероприятий лесного хозяйства лесхозами (лесопользование без ведения лесного хозяйства), так как экономическая организация лесного хозяйства не предусматривает соизмерения затрат и полученных при этом результатов.

4. Передача работ и мероприятий лесного хозяйства лесопользователям (лесопользование с ведением лесного хозяйства) не вызовет интереса у последних в их исполнении, не говоря уже об их качестве, так как большинство работ носит ярко выраженный затратный характер.

Экологические последствия принятия проекта Лесного кодекса.

Проект кодекса разрушает сложившуюся систему охраны лесов от пожаров и лесонарушений, защиты лесов от вредителей и болезней, находящуюся в рамках государственных органов лесного хозяйства, перекладывая обязанности и затраты по сохранению государственного имущества - лесов на плечи арендаторов и подрядных организаций.

Работы и мероприятия, связанные с сохранением лесов носят затратный характер, требуют специальных знаний, техники и организации и не вызовут интереса у лесопользователя в их качественном исполнении.

Особую тревогу вызывает глава 12 нового кодекса, которая регулирует лесопользование и ведение лесного хозяйства в защитных лесах. На практике действие этой главы приведет к уничтожению защитных лесов, выполняющих экологические и социальные функции (защитные полосы водных объектов, противоэрозионные леса, ленточные боры, малолесные горные территории, леса санитарно-защитных зон хозяйственных объектов, леса первого и второго пояса зон санитарной охраны источников водоснабжения, особо ценные лесные массивы и др.).

Социальные последствия принятия проекта Лесного кодекса.

Законодательное введение частной собственности на лесные участки и разрешение их оборота вызовет отрицательную реакцию со стороны населения. Опросы показывают, что менее 30% населения поддерживают идею введения частной собственности на леса.

Отделение от лесхозов хозяйственных и контрольных функций сопряжено с сокращением штатов (в среднем, до 50%), что приведет к росту безработицы в лесных поселках.

Предусмотренное проектом значительное повышение ставок арендной платы сделает нерентабельным лесозаготовки, приведет к закрытию многих мелких и средних лезозаготовительных предприятий, высвобождению рабочей силы пополнению числа безработных в лесных поселках.

Сказанное говорит о возможности появления социальной напряженности в регионах и роста числа нелегальных лесозаготовок. Выводы и предложения.

1. Эволюция форм собственности на леса (исключительная собственность государства - государственная собственность - аренда - частная собственность) на сегодняшнем этапе развития лесных отношений требует рождение качественно нового федерального лесного закона. Представленный проект Лесного кодекса не является таковым.

2. Учитывая переходный этап от аренды к частной собственности на леса, правильнее говорить не о разработке Лесного кодекса, а о неком переходном документе, например, об Основах лесного законодательства Российской Федерации.

3. В проект необходимо включить такие категории как "Лесной налог" и "Лесной доход", что позволит государству соизмерять доходы и расходы, поступающие от леса. Подробное рассмотрение этих категорий должно стать предметом не лесного, а финансового права.

4. Текст проекта привести в соответствие с общепринятой специальной лесной терминологией.

5. Учитывать региональные особенности.

6. Разделение полномочий между центром и регионами должно строиться по принципу экономического интереса при разделении.

7. Сосредоточение управления лесными ресурсами на федеральном уровне не гарантирует поступления налогов и сборов в бюджеты различных уровней.

8. Концентрация власти на федеральном уровне не вызовет у субъектов интереса в рациональном использовании, охране и воспроизводстве лесов.

9. Вопросы собственности на леса и разделение правомочий не главное. Главное - экономический механизм распределения средств от пользования лесами между Российской Федерацией и ее субъектами, который будет определяться бюджетным законодательством.

10. Экономический эффект от принятия проекта предложенного Лесного кодекса будет отрицательный, поскольку его принятие неизбежно будет сопряжено с дополнительными прямыми и косвенными расходами для бюджета.

Прямые расходы связаны с образованием трех федеральных и региональных структур (надзорной, управленческой и нормативной); с заменой специальных терминов и определений; с принятием иных федеральных законов, в части не урегулированной проектом; с возмещением расходов из госбюджета соискателям при проведении работ по формированию лесного участка.

Косвенные расходы будут связаны с неизбежным разночтением текста закона; с необходимостью бюджетных поступлений на содержание федерального органа управления лесным фондом суммы равной нынешним внебюджетным средствам лесхозов равной около 10 млрд.руб. Дополнительные бюджетные расходы появятся в результате заключения договоров подряда на выполнение работ и мероприятий и осуществления лесопользования.

Общий вывод

По форме проект Лесного кодекса отражает требования проводимой в стране административной реформы, но его содержание должно быть существенно переработано.

назад | на первую страницу законодательного раздела

Share |

Семейство сайтов Forest.RU: Всё о российских лесах | Дубы Евразии | Всероссийское Движение "Возродим наш лес" | Всё о сибирском кедре и его родственниках | Выращивание кедра сибирского в Средней полосе России

К началу этой страницы	На входную страницу рублей Яндекс.Деньгами на счёт 41001289093796 (Интернет-портал Forest.RU)	Напишите нам!