Forest.ru
Все о российских лесах
Logo
Все о российских лесах | О сайте | Поиск
English version

Общая информация о российских лесах

Новости

Лесные пожары

Лес и болота

Российское лесное законодательство

Устойчивое лесопользование в России

"Лесной бюллетень"

Периодические издания и рассылки

Публикации

Проекты и кампании

Семинары и конференции

Полевые работы

Пресс-релизы и другие материалы для СМИ

 

Новости в RSS-формате
Новости в RSS-формате

Совет по сохранению природного наследия нации

Федерализм в системе лесных отношений: централизация или децентрализация власти в лесном секторе

Профессор, д.э.н. ПЕТРОВ А.П., ВИПКЛХ

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием в декабре 1993 года, определила политическое устройство страны как федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

До этого времени Россия не имела опыта развития политической системы и экономики в условиях децентрализации, что является обязательным условием организации государственной власти в странах с федеративным устройством (США, Канада, Германия, Швейцария и другие).

Условия, когда политическая система бывшего СССР была построена на централизованно управляемой экономике, на директивных методах планирования исключали саму возможность принятия каких-либо самостоятельных решений на региональном уровне, а, следовательно, какую-либо форму децентрализации государственной власти.

Для децентрализации государственной власти, а эта возможность предоставлена Конституцией РФ 1993 года, в разных секторах экономики были созданы разные условия. В ряде сфер государственного управления и экономики разграничены объекты ведения Федерации и субъектов Федерации, что соответствует принципам развития федерализма.

В то же время ряд секторов экономики отнесен к тем сферам деятельности, где владение, пользование и распоряжение собственностью находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Такой сферой деятельности является природопользование, где в соответствии со статьей 72 Конституции РФ «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

Названное положение в полной мере относится к лесному сектору, где в условиях, когда лесной бизнес является полностью сферой частного предпринимательства, а лесной фонд объявлен государственной собственностью, необходимо найти такие правовые решения, которые смогли бы реализовать неизвестный в мировой практике федеративных отношений принцип «совместного ведения» при управлении лесными ресурсами, находящимися в государственной собственности. Поиск таких решений начался еще до принятия Конституции РФ, когда Основы лесного законодательства, принятые в 1993 году, стремясь к политическому компромиссу между центром и регионом, не объявляя собственности на лесной фонд, передали основные функции по распоряжению лесным фондом от центра административным регионам (ныне муниципальным образованиям), тем самым создав неизвестную в мировой практике децентрализацию в управлении государственными лесами. Такое политическое решение, не подготовленное ни в экономическом, ни в социальном плане, осуществлялось в условиях структурного и финансового кризиса в лесопромышленном секторе и создало возможности для неконтролируемого хищнического использования лесных ресурсов.

Период времени 1993-1997 гг., когда управление лесами осуществляли административные районы, можно назвать периодом децентрализации в системе лесных отношений, опасность негативных экономических и экологических последствий которой была осознана законодательной и исполнительной властью, когда в 1997 году был принят Лесной кодекс, предложивший другую модель федеративных отношений. Эта модель была основана на понимании конституционного принципа федерализма (совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов) как директивного распределения полномочий по управлению лесным фондом между субъектами лесных отношений.

Полномочия Российской Федерации были определены статьей 46 Лесного кодекса РФ. Среди них преобладали функции, связанные с правовым и нормативным обеспечением государственного управления лесами и ведения в них хозяйственной деятельности.

К ведению субъектов Российской Федерации в области использовании, охраны защиты лесного фонда и воспроизводства лесов были отнесены полномочия, представленные в статье 47 Лесного кодекса. В состав этих полномочий вошли функции, обеспечивающие передачу прав пользования лесным фондом частному бизнесу, а, следовательно, создающие условия для формирования лесного дохода. Но при этом ответственность за состояние лесного фонда оставалась за Федерацией как его собственником, что следовало из статьи 18: «Собственник несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию регионального использования принадлежащих ему объектов лесных отношений.

Как показала практика применения Лесного кодекса, у Федерации и ее субъектов сложилось разное представление о совместном ведении при управлении лесным фондом, о правах и обязанностях при осуществлении директивно установленных полномочий.

В первую очередь стало очевидным несоответствие прав и обязанностей, закрепленных за Федерацией и ее субъектами при управлении лесным фондом. Наиболее ущемленными оказались экономические интересы Федерации, отвечавшей финансово за состояние лесного фонда, но не имевшей возможности воздействовать на формирование рыночной среды в лесопользовании, обеспечивающей получение высоких доходов. То, что цена древесины на корню в России является самой низкой в мире, во многом объясняется системой федеративных отношений, когда в системе лесоуправления Федерация имела преимущественно обязанности, а субъекты Федерации – права. Положение с реализацией экономических интересов в управлении лесным фондом усугублялось еще и тем, что ряд субъектов Федерации передал свои полномочия в этой области в соответствии со статьей 49 Лесного кодекса муниципальным образованиям, несмотря на то, что согласно Конституции РФ (статья 12) «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Дело в том, что управляя от имени государства лесным фондом, органы местного самоуправления реализовывали свои экономические интересы, способствуя при этом развитию теневой экономики и нелегальной деятельности в сфере лесопользования.

За время действия Лесного кодекса в его начальной редакции 1997-2004 гг., которое можно назвать периодом директивного федерализма в лесных отношениях, не удалось достигнуть осязаемых результатов в развитии лесного сектора в направлении эффективного использования огромного ресурсного потенциала и создания конкурентно способной лесной промышленности. Изменившаяся в стране политическая ситуация, обусловленная новыми подходами к распределению государственной власти между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями (отмена выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации, реформа местного самоуправления) создала условия для централизации лесоуправления, что и было осуществлено федеральным законом № 122 от 22.08.04 г., передавшим все полномочия по управлению лесным фондом федеральным органам исполнительной власти, созданным в соответствии с Указом Президента № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»: Министерству природных ресурсов с ответственностью за правоустанавливающие функции, Федеральному агентству лесного хозяйства с ответственностью за функции по управлению лесным фондом, Федеральной службе по надзору в сфере природопользования с ответственностью за надзорные (контрольные) функции. Такое понимание конституционного принципа федерализма (совместное ведение Федерации и ее субъектов) не стало отвечать экономическим интересам органов власти субъектов Федерации, потерявшим контроль за финансовыми потоками в лесном секторе, включая установление платежей за пользование лесным фондом, и, соответственно, вызвало их недовольство, несмотря на то, что под управление органов власти субъектов Федерации были переданы бывшие сельские леса.

Этот фактор, а также то, что руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Федерации по сути дела назначаются Президентом РФ, создали новые условия для развития федерализма в лесных отношениях после короткого этапа централизации лесоуправления, имевшего место в 2005 и продолжающегося в 2006 году. При таком коротком периоде времени весьма трудно оценить экономические, социальные и экологические последствия от централизации лесоуправления. Очевидными являются лишь политические последствия, когда субъекты Федерации утратили возможность участвовать в совместном ведении применительно к управлению государственной собственностью – лесным фондом. Для устранения названных политических последствий Федеральный закон № 19 от 31.12.05 не только возвратил полномочии, принадлежавшие субъектам Федерации в соответствии с Лесным кодексом 1997 г., но и значительно расширил эти полномочия, включив почти все функции по государственному и хозяйственному управлению лесным фондом. При этом федеральный закон изменил экономический механизм исполнения полномочий, передаваемых собственником лесного фонда – Федерацией ее субъектам. Этот механизм предполагает исполнение переданных полномочий за счет средств собственника, т.е. за счет субвенций из федерального бюджета.

В международной практике федеративных отношений передача полномочий с финансовыми обязательствами от центра регионам или от регионов центру получила название делегирования полномочий или властных функций. Если директивно закрепленные Лесным кодексом за субъектами Федерации полномочия по управлению лесным фондом не были обусловлены никакими финансовыми и иными обязательствами регионов, то делегирование субъектам Федерации полномочий должно «увязывать» результаты их исполнения с ассигнованиями из федерального бюджета.

Все дело в том, что передача полномочий по управлению лесным фондом органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в условиях, когда лесной фонд остается федеральной собственностью, а, следовательно, с федеральных органов исполнительной власти не снимается ответственность за состояние лесного фонда и за доходность пользований в нем.

Если такую ответственность снять с Федерации, то следует признать, что Федеральный закон № 199 от 31.12.05 отменяет федеральную собственность на лесной фонд, заменяя ее собственностью субъектов Федерации.

Для того чтобы при делегировании полномочий по управлению лесным фондом был соблюден ранее неоднократно цитируемый конституционный принцип «совместного ведения», полномочия должны передаваться только на базе соглашений (договоров) между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление лесным фондом в интересах собственника, и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. В этом соглашении конкретизируются и в известной мере детализируются полномочия, передаваемые Российской Федерацией каждому субъекту в соответствии со статьей 15 ФЗ № 199 от 31.12.05.

Передаваемые полномочия классифицируются в соглашении как делегируемые права на управление лесным фондом. Соглашения должны обязательно вместе с делегированием прав делегировать субъектам Федерации соответствующие обязательства, позволяющие в постоянном режиме контролировать ход исполнения последних.

К числу такого рода обязательств следует отнести:

  1. Получение лесного дохода от платежей за пользование лесным фондом,
  2. Поступление лесного дохода от платежей за пользование лесным фондом в федеральный бюджет,
  3. Получение внебюджетных доходов от хозяйственного управления лесным фондом,
  4. Выполнение лесохозяйственных работ по объемам,
  5. Периодическая отчетность о состоянии лесного фонда по результатам исполнения переданных полномочий,
  6. Инвестиции в развитие лесного сектора, в частности в строительство лесных дорог.

Только через механизм соглашений представляется возможным установить величину субвенций из федерального бюджета, сопоставив объем передаваемых полномочий с делегируемыми регионам обязательствами.

Без такого рода соглашений избежать конфликтных ситуаций при реализации статьи 15 Федерального закона № 199 от 31.12.05 не удастся.

Для того чтобы установить величину субвенций из федерального бюджета при делегировании субъектам Федерации полномочий по управлению лесным фондом необходимо через лесное законодательство и нормативные акты Правительства РФ создать экономический механизм, в котором должны быть реализованы следующие положения:

  1. Передаваемые полномочия подлежат обязательной экономической оценке дифференцированно по: ? государственным функциям, ? хозяйственным функциям.
  2. Основу экономической оценки должны составлять нормативы затрат на исполнение полномочий в расчете на единицу запланированных результатов в хозяйственной деятельности или на ресурсные показатели лесного фонда при реализации функций государственного управления.
  3. Величина субвенций должна рассчитываться исходя из нормативов затрат и фактически достигнутых показателей по управлению лесами и ведению в них хозяйственной деятельности с учетом выполнения обязательств, установленных соглашениями на передачу полномочий.
  4. Для оценки результатов от реализации полномочий по управлению лесным фондом, переданных субъектам Федерации, должна быть законодательно установлена процедура постоянного контроля за исполнением переданных полномочий и приемки достигнутых результатов.
  5. Подготовка соглашений на передачу полномочий по управлению лесным фондом субъектам Федерации, приемка результатов исполненных полномочий должны осуществляться федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным фондом (в настоящее время таким органом является Федеральное агентство лесного хозяйства). Названные виды деятельности не могут быть переданы на исполнение ни Министерству природных ресурсов, ни Федеральной службе по надзору в сфере природопользования без изменения их действующего правового статуса, установленного Указом Президента № 314 от 09.03.2004 г.

Федеральный орган исполнительной власти по управлению лесным фондом должен иметь свои территориальные органы в субъектах Федерации, постоянно взаимодействующие в рамках установленных правовыми и нормативными актами процедур с органами государственной власти субъектов Федерации. Особого рассмотрения среди передаваемых полномочий по управлению лесным фондом заслуживает делегирование субъектам Федерации прав по определению ставок лесных податей. На наш взгляд, в условиях, когда платежи за пользование лесным фондом переведены в статус неналоговых платежей, необходимо на законодательной основе установить распределение ответственности Федерации и субъектов Федерации в этой сфере, весьма чувствительной к таким явлениям как коррупция и нелегальная деятельность.

Федерация как собственник лесного фонда должна оставить за собой

  • разработку методики установления платежей за пользование лесным фондом,
  • разработку положения по администрированию платежей за пользование лесным фондом,
  • установление базовых ставок платежей за пользование лесным фондом,
  • установление заданий субъектам Федерации по сбору платежей в качестве обязательств в соглашениях по передаче полномочий.

В отличие от ныне применяемых минимальных ставок платы за древесину, утверждаемых Правительством РФ, базовые ставки платежей должны быть дифференцированы только по направлениям использования древесины и породам.

«Привязку» базовых ставок платежей к характеристикам лесного фонда, условиям его эксплуатации, обязательствам лесопользователей вести лесное хозяйство и осуществлять инвестиции должны будут выполнять органы государственной власти субъектов Федерации. В обязанности последних должен входить и сбор платежей, и их распределение по видам бюджетов в соответствии с соглашениями на передачу полномочий.

Изложенные выше требования к правовому и экономическому механизму передачи полномочий по управлению лесным фондом субъектам Федерации создадут возможности:

  • для реализации баланса экономических интересов Федерации и ее субъектов в лесном секторе,
  • избежать имеющих место в данной сфере конфликтных ситуаций,
  • для дальнейшего реформирования собственности на лесной фонд с утверждением собственности субъектов Федерации в отдельных регионах, где делегируемые полномочия были исполнены эффективно,
  • ускорить процесс структурных реформ в лесном секторе с разделением здесь государственных и хозяйственных функций.

На главную страницу обсуждения
будущего лесного хозяйства

Обсудить на форуме


Share |

Семейство сайтов Forest.RU: Всё о российских лесах | Дубы Евразии | Всероссийское Движение "Возродим наш лес" | Всё о сибирском кедре и его родственниках | Выращивание кедра сибирского в Средней полосе России

К началу этой страницы

На входную страницу

рублей Яндекс.Деньгами
на счёт 41001289093796 (Интернет-портал Forest.RU)

Напишите нам!