Основы (концепция) государственной
политики в области природопользования и использования минерально-сырьевого комплекса
2. Приоритетные направления государственной политики в области природопользования (недропользования, лесопользования, водопользования)
2.1. Недра
2.1.1. Основополагающие принципы недропользования
Пользование недрами на территории Российской Федерации должно осуществляться с соблюдением следующих основополагающих принципов:
- государственной собственности на недра;
разрешительном характере предоставления прав пользования недрами, удостоверяемых государственной лицензией (за исключением случаев предоставления недр в пользование на условиях соглашений о разделе продукции);
- единого перечня оснований получения и прекращения права пользования недрами;
- срочности и платности пользования недрами;
- возвратности участков недр;
- принудительного изъятия неиспользуемых участков недр;
- экономических санкций (через систему административных штрафов либо введение специальных платежей) за умышленно консервируемые запасы полезных ископаемых в нарушение утвержденных проектов разработки месторождений;
- рационального и комплексного пользования недрами в пределах предоставленных участков недр;
- минимально технически возможного воздействия на окружающую среду при пользовании недрами;
- сочетания экономических интересов недропользователей и государства;
- государственного мониторинга геологической среды;
- государственного геологического, экологического и иного контроля за деятельностью недропользователя;
- участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении властно-распорядительных и контрольных функций в процессе управления государственным фондом недр.
При этом необходимо законодательно закрепить перечень нарушений права государственной собственности на недра, на содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, в который можно было бы включить следующие виды нарушений (с одновременным закреплением экономических санкций):
- предоставление права пользования недрами помимо оснований, предусмотренных федеральными законами;
- самовольное пользование участком недр без государственной лицензии;
- добыча полезных ископаемых на предоставленном участке недр в нарушение определенного в лицензии вида пользования недрами;
- незаконное изменение границ (координат) лицензионного участка недр по площади и глубине;
- самовольное распоряжение добытыми полезными ископаемыми с нарушением условий лицензии на пользование недрами, соглашения о разделе продукции либо иного договора, заключенного с недропользователем в части времени и места перехода права собственности на добытые полезные ископаемые.
2.1.2. Первоочередные направления государственной политики в области недропользования
Следует выделить важнейшие направления политики в области недропользования:
- восстановление и развитие системы изучения геологического строения недр России с целью создания опережающего прироста и воспроизводства запасов полезных ископаемых за счет средств государства и недропользователей. С этой целью необходимо разработать систему опережающего прироста запасов в объеме не менее чем в 1.5 раза превышающих объем ежегодной добычи.
- огромное значение для нашей страны приобретают проблемы разработки и внедрения новейших ресурсосберегающих технологий по всему циклу - от добычи через обогащение, металлургический передел и до производства конечной продукции, а также использования вторичного сырья. Важнейшими из них являются:
- усовершенствование системы разработки нефтегазовых месторождений с учетом современного уровня научно-технического прогресса с целью повышения процента отработки начальных извлекаемых запасов нефти и газа (особенно вязких нефтей), использования попутного газа.
- внесение дополнений и изменений в правила разработки месторождений полезных ископаемых с учетом достижений современных технологий разработки;
- совершенствование систем разработки рудных месторождений с целью снижения потерь полезных ископаемых в недрах и их разубоживания (переход на системы подземных работ с закладкой выработанного пространства вместо "обрушения пород");
- промышленное внедрение метода скважинной гидродобычи богатых железных руд КМА и погребенных россыпей титана, циркония и других полезных ископаемых, применение методов подземного выщелачивания для бедных руд урана, меди, подземной газификации углей;
- широкое внедрение геолого-технологического картирования эксплуатируемых рудных месторождений для планирования текущей добычи и усреднения качества руд перед обогащением, что значительно повышает показатели работы обогатительных фабрик и снижает потери полезных компонентов; .
- создание высокопроизводительного оборудования и принципиально новых технологий по обогащению минерального сырья, переход на глубокое обогащение с целью повышения качества концентратов, агломерата, окатышей, при этом дополнительные затраты должны окупаться на последующих стадиях передела (экономия тепла, кокса, флюсов, повышение качества металла и т.д.);
- комплексное использование добытого рудного сырья с целью извлечения на рациональной экономической основе попутных ценных компонентов - Си, Zn, Ni, Co, Se, Cd, Та, Zr, Au, Ag, Pt, апатита, нефелина, S;
- закрепление в лицензиях на пользование недрами требований складирования отходов и формирования техногенных месторождений с целью предоставления государством прав пользования ими в будущем при разработке соответствующих технологий извлечения попутных компонентов;
- ревизионное апробирование хвостохранилищ и отвалов на содержание в них попутных ценных компонентов, переоценка их и при положительных результатах -проведение геологоразведочных работ с разработкой технико-экономического обоснования повторного обогащения накопленных хвостов и заскладированных пород;
- более полное использование вторичного сырья.
Серьезной проблемой минерально-сырьевого комплекса продолжает оставаться ликвидация и консервация отдельных горно-добывающих объектов, а также рекультивация нарушенных горными работами земельных площадей.
Представляется целесообразным разработать и ввести в действие Положение о ликвидационном фонде, формируемом по каждому лицензионному участку из части средств, входящих в себестоимость продукции, хранящихся на специальных счетах предприятий с параллельным изменением отдельных норм гражданского законодательства.
Контроль за целевым расходованием средств ликвидационных фондов должен
осуществляться органами, предоставившими право пользования недрами и
недропользователем.
Топливно-энергетический и минерально-сырьевой потенциал России требует продуманной государственной долгосрочной стратегии воспроизводства минерально-сырьевой базы и развития ТЭК как основы промышленного роста и усиления влияния России на международных энергетических рынках.
Отсутствие долгосрочной государственной стратегии в области минерального сырья и несовершенство законодательной базы на федеральном и региональном уровнях, а также существующие недостатки в организации государственной системы лицензирования тормозят (и уже длительное время) освоение уже разведанных крупных месторождений нефти и газа в Восточной Сибири и на шельфе дальневосточных морей, алмазов - в Архангельской области, коренного золота - в районах Восточной Сибири и Дальнего Востока, бокситов - в Республике Коми и многих других видов минерального сырья.
Сложившаяся государственная система лицензирования пользования недрами (в том числе пользования недрами в целях геологического изучения и добычи различных видов полезных ископаемых) требует определенного совершенствования в целях более полного учета государственных интересов как в процессе предоставления прав пользования недрами, при определении условий деятельности недропользователя в лицензиях на пользование недрами, так и при реализации лицензионных обязательств недропользователями.
С декабря 1992 года по настоящее время Министерством природных ресурсов Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации было выдано 57 700 лицензий на геологическое изучение и добычу различных видов полезных ископаемых, в том числе подземных вод. Если исключить из этого количества лицензии, связанные с разработкой месторождений местного значения, эксплуатацией водозаборов для организации питьевого водоснабжения населения, то остается 16550 лицензий, которые регулируют добычу нефти и газа (3597), благородных металлов (8870), цветных металлов, каменного угля и других полезных ископаемых (4083), использование которых во многом определяет состояние .экономики страны и ее возможности.
Большинство выданных лицензий не включают условия ответственности недропользователей за невыполнение лицензионных программ, за причинение ущерба государству вследствие нерационального недропользования или неосвоения месторождений в установленные лицензией сроки.
Причиной такого положения послужило то, что значительная часть лицензий была выдана в 1992-1995 годы сроком на 25 лет, когда процесс лицензирования недропользования не был должным образом обеспечен в правовом и методическом отношении.
Недропользователи (добывающие компании) и органы исполнительной власти, принимающие решения о доступе к недрам, не имели методических документов, регулирующих содержание лицензии либо договоров, заключаемых с недропользователями.
Все это негативным образом отражается на практике недропользования в части выполнения сроков освоения месторождений, выхода на расчетные сроки промышленной добычи и расчетные объемы (по ТЭО разработки месторождений) доходов недропользователей, что в конечном итоге не позволяет обеспечить пополнение бюджетов различных уровней t за счет освоения и использования минеральных ресурсов Российской Федерации.
2.1.3. Совершенствование законодательства о недрах Российской Федерации.
Правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр регулируются Законом Российской Федерации "О недрах". Названный Закон закрепил основные принципы недропользования в Российской Федерации: государственная собственность на недра, система государственного управления государственным фондом недр на основе конституционного принципа совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами, единая система государственного геологического контроля и горного надзора за рациональным недропользованием и охраной недр, стабильность отношений недропользования и государственные гарантии такой стабильности, государственная лицензионная (разрешительная) система доступа к недрам, запрет гражданского оборота участков недр и возможность ограниченного оборота прав пользования недрами, судебная защита прав недропользователей.
Перечисленные принципы недропользования в практике управления государственным фондом недр за прошедшие девять лет обеспечили относительное равноправие субъектов предпринимательской деятельности в получении прав пользования недрами, а также способствовали реализации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации их полномочий по управлению, государственным фондом недр и государственному контролю за недропользованием в рамках требований Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
В то же время наличие правовых пробелов в регулировании промышленной эксплуатации недр, определенные тенденции перехода от государственного регулирования к рыночной саморегуляции в области недропользования, неоправданного расширения договорного регулирования условий пользования недрами, сложившиеся за последние 3-4 года в законодательном процессе, определенные недостатки в реализации конкретными органами исполнительной власти своих властно-распорядительных полномочий и контрольных функций требуют изменений действующего Закона Российской Федерации "О недрах", а также Положения о лицензировании пользования недрами (либо его адаптации в Закон Российской Федерации "О недрах").
Основой государственной политики в законодательном регулировании отношений в сфере природоресурсного комплекса и минерально-сырьевой базы является укрепление института единой государственной собственности на фонд недр Российской Федерации и совершенствование государственной политики лицензирования пользования недрами и видов деятельности, связанных с недро- и природопользованием.
Понятие единой государственной собственности (Российской Федерации) на недра не должно подвергаться ревизии (в том числе в контексте современных тенденций распределения государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность).
Речь должна идти о распределении полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по управлению объектами недр в качестве объектов исключительной государственной собственности, являющихся общенациональным ресурсом и основой экономической и энергетической безопасности Российской Федерации.
Подобный подход обусловлен значимостью недр и полезных ископаемых в их естественном залегании, а также природных ресурсов в качестве общественного (общенационального) ресурса, как правило не возобновляемого либо требующего длительных циклов для возобновления), использование и распоряжение которым необходимо осуществлять под контролем государства.
В связи с изложенным целесообразно поставить вопрос об изменении содержания статьи 214 ПС Российской Федерации, а также соответствующих статей Лесного и Водного кодексов Российской Федерации.
Необходимо принятие ряда новых федеральных законов в целях совершенствования ,форм государственного контроля за недропользованием и повышения уровня-ответственности конкретных органов исполнительной власти за обоснованностью принимаемых решений в рамках сложившейся системы государственного управления государственным фондом недр.
Законодательного закрепления требуют на федеральном уровне промышленная разработка полезных ископаемых (форма и условия контроля за выполнением недропользователями лицензий и лицензионных договоров, контроль за расчетными ценами на продукцию, организация системы замеров и учета производимой продукции, регулирование взаимодействия между различными недропользователями при разработке пограничных лицензионных участков и порядок разрешения спорных вопросов, соблюдение государственных стандартов при ведении работ по промышленной эксплуатации недр.
Нормативно-правовая база, созданная в советское время (в основном массив постановлений Правительства Советского Союза) по регулированию правил и условий промышленной эксплуатации недр и классификации запасов в определенной мере устарела, а ее отдельные положения не соотносятся с сформировавшейся законодательной базой Российской Федерации в сфере недропользования пока недостаточно четко и конкретно регулирует отношения с недропользователями в части ответственности за невыполнение условий лицензий на пользование недрами, а также перечня требований к недропользователям в части эксплуатации недр, сроков проектирования, обустройства и разработки месторождений полезных ископаемых, а также безусловного выполнения утвержденных проектных документов.
Требует серьёзного совершенствования экономический механизм, заложенный в действующей в настоящее время системе лицензирования недропользования. В уточнённой системе лицензирования должны найти отражение способы стоимостной оценки запасов сырья в недрах, используемые при расчётах величин разовых и регулярных платежей,, а также ответственность за поддержание и развитие ресурсной базы, должен быть определён порядок приостановки, ограничения и досрочного прекращения права пользования недрами.
Предусмотренные статьей 12 Закона Российской Федерации "О недрах" требования к содержанию лицензий, которые сами по себе далеко не полные, в большинстве лицензий не выполнялись в связи с нечетким определением конкретных параметров освоения месторождения и ответственности недропользователей, что привело к многочисленным и длительным судебным спорам государства с недропользователями при попытках досрочного прекращения пользования недрами за невыполнение условий лицензии.
Представляется, что лицензия на пользование недрами для целей добычи полезных ископаемых должна выдаваться с обязательным определением помимо иных условий объемов добычи, права собственности на добытые полезные ископаемые, объемов сроков и видов работ в границах участка недр, сроков пересчета запасов полезных ископаемых и предоставления геологических отчетов, условий принятия недропользователем промысловых объектов, построенных за счет бюджетных средств).".
Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства о недрах в части требований к содержанию лицензий, административных требований к пользованию недрами, критериям выявления победителей конкурсов (аукционов) на пользование недрами и на право заключения соглашений о разделе продукции, экономической ответственности недропользователей за выполнение инвестиционных обязательств и проектных документов на разработку месторождений.
В содержание лицензии на пользование недрами должны включаться обязательные условия недропользования, прилагаемые к условиям проводимых конкурсов (аукционов) либо устанавливаемые государством при выдаче лицензии. При этом, обязательные условия пользования недрами (включенные в состав лицензии на пользование недрами) должны выполняться недропользователем в течение всего оговоренного в лицензии на пользование недрами срока действия права пользования недрами.
В то же время в Законе необходимо закрепить положения о праве органов исполнительной власти, предоставивших право пользования недрами, пересматривать установленные в лицензии обязательные условия пользования недрами при наступлении обстоятельств, перечисленных в федеральном законе (например, в связи с нарушением проектных решений разработки месторождения, с угрозой наступления техногенных аварий либо причинение ущерба окружающей природной среде при применении проектных способов и методов добычи и т.д.).
Законодательного закрепления на уровне федерального закона требует перечень оснований для изменения действующей лицензии на пользование недрами в связи с изменением геологических и (или) экономических условий пользования недрами.
Представляется целесообразным, что обязательные условия пользования недрами в части объемов добычи полезных ископаемых, выполнения обязательной программы работ и их сроков, в том числе сроков ввода в эксплуатацию промысловых объектов, а также размеров платежей за пользование недрами могут пересматриваться по соглашению органов исполнительной власти, предоставивших право пользования недрами, и недропользователя в течение срока действия лицензии в зависимости от изменений геолого-экономических условий пользования недрами.
Возможно, следует обсудить придание обязательной силы проектам обустройства и разработки месторождений полезных ископаемых, за нарушение которых можно было бы ввести административные санкции.
Требует срочного пересмотра система административных штрафов и их размеры, принципы наложения штрафов в связи с нарушением недропользователями проектных решений, выборочной отработкой месторождений (нерациональным пользованием недрами), с загрязнением недр и окружающей природной среды вследствие нарушения технологической дисциплины и мер безопасности, невыполнением налоговых обязанностей.
Необходима система мер административного регулирования доступа недропользователей к объектам внутрипромысловой инфраструктуры по подготовке, хранению и транспортировке нефти и газа, находящихся в собственности отдельных предприятий, признанных естественными монополистами в конкретных регионах по оказанию соответствующего вида услуг (приемка, подготовка и хранение углеводородов, их транспортировка до системы магистрального трубопровода).
К содержанию К следующему разделу
На главную страницу обсуждения
будущего лесного хозяйства
|
|
