Основы (концепция) государственной
политики в области природопользования и использования минерально-сырьевого комплекса
2.2. Леса
2.2.1. Общая оценка лесных ресурсов Российской Федерации и проблем в организации управления лесным фондом.
Россия является крупнейшей лесной державой мира. Леса, занимающие 69% территории Федерации и составляющие 24 % мировых запасов древесины -национальный приоритет России, источник ценнейших возобновляемых ресурсов. Ежегодно по всем видам рубок возможно заготавливать до 500 млн. кубометров древесины. В отличие от других стран мира с федеральным устройством и значительными лесными ресурсами все леса России являются федеральной собственностью.
Лесной сектор экономики России включает в себя следующие основные звенья -лесное хозяйство, заготовительное, деревообрабатывающее и целлюлозно-бумажное производства, которые осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии Его потенциал огромен и может оказать более значительный вклад в развитие экономики России. В целом потенциал лесопромышленного комплекса оценивается в размере 140 млрд. долларов США, вклад в экономику страны составляет 15 млрд. рублей в виде налоговых платежей, 3 млрд. рублей лесного дохода и 3 млрд. долларов США валютной выручки от экспорта лесобумажной продукции
Пользование, лесным фондом на территории Российской Федерации должно осуществляться с соблюдением следующих основополагающих принципов:
- федеральной собственности на леса первой группы;
- разрешительном характере предоставления прав пользования участками лесного фонда, удостоверяемых государственной лицензией (за исключением случаев предоставления участков леса в долгосрочное пользование на условиях договоров аренды либо лесных концессий);
- единого перечня оснований получения и прекращения прав лесопользования, закрепляемых в Лесном кодексе Российской Федерации;
- срочности и платности пользования лесами;
- сочетания экономических интересов лесопользователей и государства, в том числе при выполнении функций лесовосстановления, санитарных и противопожарных рубок;
- государственного контроля за деятельностью лесопользователей со стороны уполномоченного органа федеральной исполнительной власти по управлению лесным фондом;
- участие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении властно-распорядительных и контрольных функций в процессе управления государственным лесным фондом.
2.2.2. Основные проблемы лесопользования и организация лесного хозяйства в Российской Федерации.
В Российской Федерации отсутствует (в отличие от ряда зарубежных стран, таких как Германия и Финляндия) государственная программа по стратегии лесной политики, утвержденная на уровне федерального органа исполнительной власти, ориентированная на государственное управление лесным фондом и лесохозяйственную деятельность в условиях рыночных отношений.
В результате неоднократных изменений структуры управления лесами и кадровых реорганизаций нарушены связи лесного хозяйства с органами исполнительной власти различного уровня и с предприятиями лесопромышленного комплекса.
Неэффективно используется промышленный потенциал лесных ресурсов по стране (при наличии ежегодного объема лесопользования ориентировочно в 500 млн. мЗ заготовки древесины в 2000 году фактически составили 118 млн. мЗ - 23% от возможного объема заготовки, - что является уровнем лесозаготовки в 1913 году.
Федеральное законодательство перераспределило полномочия по управлению лесным фондом между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации без учета положений статьи 72 Конституции Российской Федерации о том, что природопользование относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В частности, статья 8 Земельного кодекса Российской Федерации (25 октября 2001 г №136-ФЗ) передает право и полномочия субъектов Российской Федерации в вопросах отнесения земель к категориям, переводе их из одной категории в другую Правительству Российской Федерации.
В результате управленческие решения по названным вопросам, в том числе применительно к лесам II и Ш групп, расширения территорий лесных поселков, отвода лесных земель под разработку полезных ископаемых и другие производственные нужды, будут планироваться и реализовываться неэффективно с временными затратами на управленческий процесс, что существенно снизит экономическую эффективность использования лесных ресурсов и природопользования.
На сегодняшний день процесс подготовки и принятия Правительством Российской Федерации решений о переводе земель лесов 1 группы в другие категории занимает до двух лет.
Принятие проекта бюджета Российской Федерации на 2002 год в части изменения финансовых потоков по доходам и расходам лесного хозяйства ухудшает экономическую ситуацию в регионах. Так, согласно законопроекту, в федеральный бюджет поступают платежи за древесину по ставкам, утверждаемым органами субъектов РФ, а в бюджеты субъектов РФ - лишь платежи за древесину по минимальным ставкам, утверждаемым Правительством Российской Федерации.
Предусмотренные проектом бюджета на 2002 год изменения в части финансовых потоков могут привести к негативным последствиям.
- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и лесхозы потеряют заинтересованность в повышении доходов от лесных аукционов по продаже древесины на корню и передачи в аренду участков лесного фонда;
- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и лесхозы не будут заинтересованы существенно повышать ставки лесных податей за древесину, отпускаемую на корню, сверх минимальных, установленных Правительством Российской Федерации, так как все эти платежи по действующему законодательству направляются в федеральный бюджет.
Примечание: по перечисленным причинам доходы федерального бюджета от использования лесов могут оказаться значительно ниже прогнозируемых. При этом общая сумма лесного дохода в федеральном бюджете прогнозируется в размере 1,95 млрд., рублей, а расходы на ведение лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий за счет бюджета РФ - 6,08млрд. рублей, т.е. в З раза больше доходов.
Следует поддержать тенденции разделения функций использования лесного фонда и организации лесного хозяйства с разделением функций государственного управления и хозяйственной деятельности лесхозов
Анализ статей 19, 22, 23, а также глав 5, 6 Лесного кодекса Российской Федерации показывает, что в федеральном лесном законодательстве отсутствует единая государственная разрешительная система предоставления прав пользования участками лесного фонда, а также участками леса, не входящими в лесной фонд, а также требования к пользованию участками леса на договорных условиях.
Права пользования участками лесного фонда, а также участками леса, не входящими в лесной фонд, возникают из актов государственных органов, из договоров, из судебных решений, а также по иным основаниям, предусмотренным Лесным Кодексом Российской Федерации (ст. 23 Лесного кодекса Российской Федерации), при этом права пользования участками лесного фонда, а также лесами, не входящими в лесной фонд, оформляются различными документами (по своему назначению и объему оформляемых прав на лесопользование) лесорубочным билетом, ордером, лесным билетом (ст. 24 Лесного кодекса Российской Федерации).
В действующем лесном законодательстве отсутствуют требования к различным видам договоров (договору аренды, договору концессии) в зависимости от вида лесопользования либо категории лесов, переданных в пользование (ст. 22 Лесного кодекса Российской Федерации), не определены законодательные запреты на договорное лесопользование применительно к конкретным категориям лесов либо конкретным видам лесопользования, не учитывается (при закреплении гражданско-правовых форм лесопользования) особенности отдельных видов гражданских договоров в качестве гражданской сделки.
Имеются определенные противоречия в условиях выдачи лесорубочного билета и его правового значения (статья 24 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает, что право лесопользования может возникнуть на основании лесорубочного билета, а статья 42 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает, что основанием для выдачи лесорубочного билета является уже предоставленное право лесопользования).
2.2.3. Приоритетные направления лесной политики в Российской Федерации.
Необходимо обеспечить сохранение преимущественно федеральной собственности леса 1 группы, сконцентрировав при этом часть властных полномочий по воспроизводству, охране и защите лесов названной группы в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации с целью обеспечения функций лесовосстановления на территории субъектов Российской Федерации, а также передать полномочия по распоряжению, воспроизводству, охране и защите лесов 2 и 3 групп, а также городских лесов субъектам Российской Федерации.
Совершенствование лесоуправления должно быть направлено на сохранение самостоятельности лесхозов как региональных органов управления с усилением их функций в вопросах государственного контроля за лесопользователями.
С целью повышения доходности использования лесов более полного вовлечения в оборот лесосырьевых ресурсов целесообразно передать осуществление лесохозяйственных работ и, в первую очередь, заготовку древесины при рубках ухода за лесом, проведение противопожарных мероприятий и лесовосстановления хозяйствующим субъектам на договорных условиях При этом долгосрочная аренда и концессия участков лесного фонда будет обеспечивать стабильное функционирование хозяйствующих t субъектов различных форм собственности и их заинтересованность в восстановлении используемого ими лесного ресурса.
2.2.4. Определение полномочий по управлению и охране лесного фонда федерального органа исполнительной власти
К полномочиям федерального органа исполнительной власти по управлению лесным фондом и организации лесного хозяйства следует отнести:
- формирование на федеральном и региональных уровнях с участием органов власти в субъектах Российской Федерации единой государственной лесной политики в сфере лесного хозяйства и лесной промышленности;
- разработка проектов законодательных и отраслевых актов нормативного характера, регулирующих отношения по использованию и охране лесного фонда;
- разработка стратегии национальной лесной политики;
- разработка мер структурных преобразований в лесном хозяйстве , решение вопросов межотраслевого регулирования, формирования и реализации государственных программ в области использования и охраны лесов, координация макроэкономической и кредитной политики в отрасли;
- государственный контроль в области рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов;
- разработка, утверждение и реализация государственных программ в области
рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов;
- организация ведения государственного учета лесного фонда, государственного лесного кадастра, мониторинга лесов и лесоустройства, лесного аудита (ревизия хозяйственной деятельности);
- принятие решений по представлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об изменении целевого назначения земель лесного фонда в лесах 1 группы (изъятий и (или) переводе лесных земель в нелесные земли) на территории субъектов Российской Федерации;
- организация совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсов и аукционов по передаче долгосрочных прав (на праве аренды либо лесной концессии) пользования участками лесного фонда;
- утверждение порядка осуществления государственного контроля за выполнением лесопользователями условий пользования участками лесного фонда;
- определение правил и требований к ведению лесного хозяйства на территории Российской Федерации;
- осуществление государственного контроля за лесопользованием и выполнением лесного законодательства лесопользователями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными органами и их должностными лицами.
Примечание: В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.09.2000 г № 726 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации" функции федерального органа управления лесным хозяйством, а также специально уполномоченного государственного органа в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов возложены на Министерство природных ресурсов Российской Федерации, осуществляющее также управление государственным, фондом недр и водным фондом.
2.2.5. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации целесообразно отнести следующие функции:
- осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и организации лесопользования юридическими и физическими лицами;
- разработка и утверждение в установленном порядке проектов организации и развития лесного хозяйства, планы лесохозяйственных мероприятий;
- организация совместно с федеральным органом исполнительной власти (МНР Российской Федерации) лесных конкурсов и аукционов по передаче долгосрочных прав (на праве аренды либо лесной концессии) пользования участками лесного фонда;
- осуществление планирования работы и контроль за выполнением территориальных планов лесовосстановления лесхозами;
- контроль за выполнением лесопользователями условий пользования участками лесного фонда;
- утверждение фактических ставок лесных податей с направлением средств, полученных от лесопользователей на выполнение управленческих функций в области организации лесного хозяйства и контроля за охраной лесов на своей территории.
Целесообразна передача лесхозов (государственных учреждений - как региональных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление и охрану лесного фонда) в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с передачей субъектам Российской Федерации функций по планированию и проведению политики лесовосстановления на своих территориях с обеспечением выполнения названной управленческой функции определенными финансовыми ресурсами.
Минимальные ставки лесных податей должны не только утверждаться Правительством Российской Федерации, но и поступать в федеральный бюджет.
Разницу между фактически утвержденными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ставками лесных податей и минимальными ставками
лесных податей (лесную ренту) целесообразно оставлять в бюджетах субъектов Российской Федерации для целевого использования на организацию лесного хозяйства, включая на выполнение функций по лесовосстановлению под контролем федеральных органов исполнительной власти за целевым расходованием названных средств.
2.2.6. Предложения по формированию и принципам функционирования государственной системы управления (в том числе лицензирования права пользования лесными участками) лесным фондом на территории Российской Федерации.
В целях унификации подходов в управлении государственным фондом недр, государственным лесным фондом, иными природными ресурсами на территории Российской Федерации и создания эффективной системы рационального пользования лесными ресурсами предлагаются следующие изменения и дополнения в Лесной кодекс Российской Федерации:
Представляется целесообразным внедрить государственную систему лицензирования на аналогичных с недропользованием принципах и в систему управления лесным фондом.
Права пользования участками лесного фонда, а также участками леса, не входящими в лесной фонд, возникают из актов государственных органов, из договоров, из судебных решений, а также по иным основаниям, предусмотренным Лесным Кодексом Российской Федерации (ст. 23 Лесного кодекса Российской Федерации).
В настоящий момент право доступа к участкам леса для различных видов его использования оформляется различными видами административных разрешений (документов) по своему назначению и объему оформляемых прав на лесопользование: лесорубочным билетом, ордером, лесным билетом (ст. 24 Лесного Кодекса Российской Федерации). При этом в законодательстве не определен правовой статус лесорубочного билета, ордера, лесного билета, а также юридическое значение названных документов.
Отсутствуют также законодательно закрепленные требования к пользованию участками леса на договорных условиях -при использовании различных видов договоров (договора аренды, договора коммерческой концессии) в зависимости от вида лесопользования либо категории лесов, переданных в пользование (ст. 22 Лесного кодекса Российской Федерации), не определены законодательные запреты на договорное лесопользование применительно к конкретным категориям лесов либо конкретным видам лесопользования.
Имеются определенные противоречия также между нормой статьи 12 Лесного кодекса Российская Федерация, запрещающей оборот лесного фонда и нормами ст. 22 названного Кодекса, допускающей договорные формы" лесопользования, не учитывается особенности отдельных видов гражданских договоров.
В целях унификации подходов в применении разрешительной системы доступа к объектам природных ресурсов предлагаются следующие изменения и дополнения в Лесной кодекс Российской Федерации в части закрепления государственной системы лицензирования пользования участками лесного фонда, а также леса, не входящего в лесной фонд, в зависимости от вида лесопользования:
закрепить условия продления сроков лесопользования, а также требования к предоставляемым в пользование участкам леса в зависимости от категории переданных в пользование лесов и вида лесопользования;
закрепить нормы, устанавливающие, что право пользования лесным фондом, а также лесом, не входящим в лесной фонд, возникает на основании решения уполномоченного федерального органа управления лесным фондом (его территориального органа при наличии соответствующих полномочий) в порядке, установленном федеральным законодательством;
закрепить нормы, устанавливающие принципы организации и проведения конкурсов (аукционов) на пользование участками государственного лесного фонда;
закрепить нормы, устанавливающие, что предоставленное право пользования участками лесного фонда, а также леса, не входящего в лесной фонд, оформляется государственным разрешением (лицензией), регистрируемым в установленном федеральным законодательством порядке;
закрепить нормы, устанавливающие обязательные для лесопользователей условия пользования участками лесного фонда, а также леса, не входящего в лесной фонд (существенные условия лицензии) в зависимости от вида лесопользования и категории переданных в пользование лесов;
закрепить нормы, устанавливающие квалификационные требования к пользователям участками лесного фонда, а также леса, не входящего в лесной фонд (в зависимости от вида лесопользования) в целях промышленной заготовки и переработки древесины;
закрепить норму, устанавливающую общий принцип платности лесопользования, а также исчерпывающий перечень оснований безвозмездного пользования участками лесного фонда, а также леса, не входящего в лесной фонд;
детализировать нормы, закрепляющий исчерпывающий перечень оснований перехода прав лесопользования, их ограничения, приостановления либо прекращения;
определить пределы гражданско-правового регулирования отношений в связи с пользованием лесными ресурсами;
определить полномочия Правительства Российской Федерации по регулированию отношений в связи с организацией и функционированием государственной системы лицензирования лесопользования, а также полномочий федеральных органов исполнительной власти по управлению лесным фондом.
2.2.7. Отдельные федеральные законодательные акты, подлежащие изменению либо отмене при функционировании единой государственной системы лицензирования пользования лесным фондом.
Принятие Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Российской Федерации".
Принятие Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке лицензирования пользования участками лесного фонда, а также лесов, не входящих в лесной фонд".
Принятие Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения конкурсов (аукционов) на пользование участками государственного лесного фонда, а также лесов, не входящих в лесной фонд".
Внесение изменений в Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об аренде участков лесного фонда" от 24.03.1998 г № 345.
Изменение Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование" от 18.02.1998 г №224.
Изменение Приказов Федеральной службы лесного хозяйства России "Об утверждении Положения о порядке проведения лесных конкурсов" от 30.09.1997 г № 123 и "Об утверждении Положения о порядке проведения лесных аукционов" от 11.08.1997 г № 99 (при принятии Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения конкурсов (аукционов) на пользование участками государственного лесного фонда, а также леса, не входящего в лесной фонд".
К содержанию К следующему разделу
На главную страницу обсуждения
будущего лесного хозяйства
|
|
