Основы (концепция) государственной
политики в области природопользования и использования минерально-сырьевого комплекса
2.3. Вода
2.3.1. Общая оценка водного фонда Российской Федерации
Государственный водный фонд содержит поверхностные и подземные водные объекты, которые в обязательном порядке должны быть включены в государственный водный кадастр. Регулирование пользования водными объектами осуществляется водным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а по подземным водным объектам в том числе законодательством о недрах.
В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации к водным ресурсам относятся: "Запасы поверхностных и подземных вод, находящиеся в водных объектах, которые используются или могут быть использованы". Данная формула отражает известный принцип В.И. Вернадского, что поверхностные и подземные воды принадлежат гидросфере Земли и участвуют в формировании режима и баланса ее водной оболочки и не всегда являются природными ресурсами.
Подземные воды (пресные и минерализованные) являются частью литосферы Земли, ее недр и полезным ископаемым, которое имеет весьма широкое распространение и применение.
Пресные подземные воды, как один из компонентов природной среды, являются в России всенародным достоянием и естественной основой социально-экономического развития общества и благосостояния населения. Они представляют собой один из видов природных ресурсов и обладают особым статусом как стратегическое полезное ископаемое.
Пресные подземные воды не всегда могут выступать в качестве природного ресурса, таковыми они становятся только там и только тогда, когда они по своим качественным и количественным показателям могут быть использованы (сейчас или в перспективе) для питьевого водоснабжения населения или технического обеспечения объектов промышленности, главным из которых является хозяйственно-питьевое обеспечение населения.
Анализ вводимых с 2002 года законодательных норм свидетельствует, что пресные подземные воды хозяйственно-питьевого назначения формально выведены из фонда недр, что является недопустимым, учитывая их стратегическое значение, как наиболее защищенного источника питьевого водоснабжения населения России.
В связи с изложенным общая цель водохозяйственной политики может быть сформулирована как достижение безопасной и полноценной среды обитания человека при удовлетворении его потребностей в воде, а также санитарной безопасности населения страны и устойчивого водопользования в целях обеспечения народного хозяйства.
2.3.2. Основные проблемы в области водного хозяйства.
К настоящему времени основные проблемы, сложившиеся в водном хозяйстве, состоят в следующем:
Ухудшение качества воды.
Поверхностные водные объекты являются не только поставщиками воды, но и хранилищем всех водных отходов. В большинстве регионов воды рек классифицируются как загрязненные и грязные, что обусловлено снижением эффективности работы очистных сооружений в виду износа оборудования, нехватки реактивов, сокращения затрат на строительство и эксплуатацию водоохранных сооружений.
Углубление тенденций расточительного водопользования.
Ослабление контрольных и регулирующих функций государства привело к тому, что существовавшая ранее тенденция постоянного снижения расхода свежей воды, сброса сточных вод и загрязняющих веществ на единицу продукции сменилась на противоположную.
Практически прекратился рост доли оборотного водоснабжения и мощностей очистных сооружений.
Возрастание материального ущерба от вредного воздействия вод.
Недостаточное финансирование предупредительных мероприятий, ослабление регулирующих функций государства, нестабильное финансовое состояние многих водопользователей приводят к ухудшению технического состояния защитных сооружений, нарушению режима использования паводкоопасных территорий. В результате возникла
тенденция к росту материального ущерба от паводков, подтопления территорий, заболачивания и водной эрозии.
Обострение вопросов хозяйственно-питьевого водоснабжения.
Около 50% населения вынуждено употреблять воду, не отвечающую санитарно-гигиеническим требованиям, недопустимо высокий процент (до40%) использования очищенной воды на промышленные нужды, до 15-20 % теряется в виде различных утечек, нерациональное, малоэффективное применение способов водоподготовки.
Ухудшение информационного и научного обеспечения водохозяйственной деятельности.
В процессе реорганизации системы управления водным хозяйством существенно пострадала материальная база, необходимая для ведения мониторинга водных объектов, прекращено финансирование на бассейновом уровне разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, утеряна значительная часть информации о водных объектах, материалов изысканий. Ухудшение финансирования научных исследований отрицательно сказалось на обоснованности принимаемых управленческих решений.
Снижение инвестиционной активности в водном хозяйстве, как и в любом другом
производственном процессе, приводит к старению основных производственных фондов, необеспеченности простого воспроизводства основного капитала и пополнение собственных оборотных средств. В результате снижается безопасность гидротехнических сооружений, в том числе противопаводковых, непосредственно влияющих на обеспечение безопасной жизнедеятельности населения.
Прогнозируемая положительная динамика роста различных производств, в том числе водоемких, дает основание ожидать роста объемов используемых в промышленности водных ресурсов от 4 до 7%. Задача государственного управления водным хозяйством в этих условиях заключается в обеспечении роста промышленного производства необходимым количеством водных ресурсов в соответствующем режиме.
2.3.3. Проблемные вопросы службы управления водными ресурсами
Организация системы управления водными ресурсами, в том числе оптимизация службы управления ресурсами, сложный и многостадийный процесс, который осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Государственная водная служба в Ml IP России 3-х звенная (центральный аппарат МПР России, бассейновые управления, КПР), отражает установленный Водным Кодексом РФ бассейновый принцип.
Государственная геологическая служба федерального уровня включает специализированные управления и отделы, в том числе: Управление ресурсов подземных вод, геоэкологии и мониторинга геологической среды. В территориальных органах МПР России гидрогеологические подразделения повсеместно входят в состав геологической службы.
Водная служба бассейновых управлений не имеет управленческих связей с геологическими службами территориальных органов управления фондом недр. Устойчивое взаимодействие геологической и водной служб обеспечено на уровне субъектов Российской Федерации.
Таким образом, структуру службы управления водными ресурсами (поверхностными и подземными водными объектами) следует оптимизировать на уровне субъектов Российской Федерации в направлении создания объединенных отделов охраны водных ресурсов (поверхностных и подземных вод).
2.3.4. Лицензирование водопользования поверхностными водными объектами.
Водный кодекс Российской Федерации ст. 83 предписывает на базе платного водопользования лицензионный порядок предоставления водных объектов в пользование. Дальнейшее развитие Водного кодекса Российской Федерации в части лицензирования водопользования явилось Постановление Правительства Российской Федерации от 03.04.97 г. №383 "Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензий на водопользование и распорядительной лицензии". Приказ № 232 от 23.10.98 г. Министерства природных ресурсов Российской Федерации и "Указания по государственной регистрации лицензии и договоров на пользование поверхностными водными объектами и хранению лицензионных документов" (утв. Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 18.02.98 г. №48).
Вместе с тем, в упомянутых документах не нашли решения вопросы лицензирования поверхностных водных объектов без изъятия водных ресурсов:
- подводных переходов трубопроводов, переходов трубопроводов под дном водных объектов;
- участков водных объектов при добыче песка со дна водного объекта при помощи плавсредств;
- участков водных объектов при добыче песка в карьерах гидромеханизированным способом;
отсутствуют конкретные рекомендации по нормативам определения площади акватории водных объектов.
Вызывает возражение законодательное закрепление (в Водном кодексе Российской Федерации) возможности выдачи лицензии на передачу прав водопользования -разрешительной лицензии. Представляется, что изменение водопользователя должно быть связано с выдачей новой лицензии новому водопользователю, а разрешение на передачу прав водопользования должны выдавать органы исполнительной власти, принимающие решения о предоставлении прав водопользования.
2.3.5. Проблемные вопросы информационного обеспечения органов управления фондом недр и водным фондом
Одной из наиболее важных проблем, требующих оперативного решения, является формирование законодательной базы для развития Единой Государственной Системы Экологического Мониторинга (далее - ЕГСЭМ). В условиях хозяйственной и общественно-политической реформы страны, структурных реорганизаций органов исполнительной власти и с учетом интенсивного развития процесса создания территориальных подсистем ЕГСЭМ назрела острая необходимость принятия Федерального закона об экологическом мониторинге. Федеральный закон мог бы обеспечить надлежащий и единый в части базовых определений, положений и принципов порядок организации и проведения экологического мониторинга. В случае его принятия субъектам Российской Федерации предстоит развивать региональное законодательство по данному вопросу в пределах объема своей законодательной компетенции.
2.3.6. Водоохранные зоны водных объектов.
Режим установления водоохранных зон и порядок хозяйствования в их пределах регламентируется статьями 111, 112, 113 Водного кодекса Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской Федерации №1404 от 26.11.96 г. "О водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных полосах", положениями Лесного кодекса Российской Федерации ' и отраслевыми актами нормативного характера Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству. В вышеназванных статьях Водного кодекса Российской Федерации не прописаны взаимоотношения с ведомством по охране и воспроизводству рыбных запасов.
На практике нормативные документы Государственного комитета по рыболовству (п. 11 Положения об охране рыбных запасов, ГОСТ 17.1.2.04-77 входят в противоречие с основным документом - Постановлением Правительства Российской Федерации №1404 от 26.11.96г.
2.3.7. Охрана водных объектов.
В Водном кодексе Российской Федерации охрана водных объектов регламентируется гл. 11, статьями 94-120 и целым рядом правительственных Положений и инструкций.
Состояние водных объектов является наглядным доказательством неэффективности действующих принципов и механизмов нормирования водохозяйственной деятельности предприятий. Политика нормирования сбросов загрязняющих веществ. основанная на идеологии ПДС-ПДК, зашла в тупик и требует существенных изменений. Одним из путей может быть разработка целевых показателей качества вод. Для конкретного водного объекта определяется региональный стандарт качества воды, оценивается состояние водного объекта, инвентаризируются основные точечные и диффузивные источники загрязнения, анализируются доступные технологии очистки сточных вод, проводится экономический анализ их применения.
При установлении предельно допустимого сброса необходимо исходить из возможности применения наилучшей имеющейся технологии.
В связи с этим, очевидно, в основу расчета платежей за сброс загряз нений в водные объекты должны закладываться эти показатели. Лучшие технологии и более краткие сроки внедрения должны поощряться, так как названная выше система нормирования в настоящее время является тормозом.
2.3.8. Платность водопользования.
Принятие федерального закона о плате за пользование водными объектами позволяет говорить о законодательном закреплении механизма самофинансирования службы водного хозяйства.
Вместе с тем, здесь существует ряд проблем, которые необходимо решать путем дальнейшего развития нормативной правовой базы.
- ограничения на минимальную и максимальную ставки платы не основаны на реальной оценке затрат для воспроизводства водных ресурсов в конкретных региональных условиях;
- деление поступивших средств от платы за водопользование между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов Российской Федерации затрудняет эффективное использование средств.
Предлагается 100 % платы за пользование водными объектами зачислять в бюджет субъектов Российской Федерации. Имея необходимые средства, взяв на себя ответственность за водные объекты на своей территории, субъекты Российской Федерации будут их содержать, поддерживать и максимально вкладывать средства в воспроизводство водно-ресурсного потенциала.
Создание экономического механизма, обеспечивающего стимулирование рационального водопользования, финансирования водохозяйственных работ, активизацию инвестиционного и инновационного процессов, является важнейшим условием реализации государственной водохозяйственной политики. При этом должно быть обеспечено:
- разработка стимулирующей системы водопользования;
- поступления в бюджетную систему доходов от платы за пользование водными объектами и использование их через реализацию целевых программ;
- создание рынка страховых услуг в водном хозяйстве;
- реализация механизма предоставления лицензий на водопользование на платной основе и введение оборота лицензий в соответствии с рыночными условиями.
2.3.9. Бассейновые соглашения
В соответствии со ст. 120 Водного кодекса Российской Федерации взаимоотношения субъектов Российской Федерации по поводу использования и охраны совместных водных объектов строятся в настоящее время на основе бассейновых соглашений. Информационной базой бассейновых соглашений должны являться бассейновые схемы комплексного использования и охраны водных объектов, территориальные схемы охраны природы, прогнозы развития водного хозяйства, целевые программы.
Очередными задачами в деле совершенствования работы по заключению и реализации бассейновых соглашений являются:
- разработка и согласование в установленном порядке методических рекомендаций по подготовке, заключению и реализации бассейновых соглашений;
- разработка и представление на утверждение в Правительство Российской Федерации положения о Бассейновом Совете.
2.3.10. Приоритеты государственной водохозяйственной политики.
Таким образом, основными приоритетными мерами являются:
- создание экономического механизма водопользования, соответствующего рыночным условиям, улучшение на этой основе финансирования водохозяйственной деятельности;
- совершенствование управления водными ресурсами на основе бассейнового принципа и новых форм хозяйствования на водных объектах;
развитие системы мониторинга водных объектов и повышение эффективности государственного контроля за использованием водных объектов;
- совершенствование системы информационного обеспечения управления водным хозяйством, включая её организационно-структурное обеспечение;
улучшение качества питьевого водоснабжения, в том числе за счет расширения использования для этих целей подземных вод;
- восстановление и сохранение водных экосистем и обеспечение стабильной благоприятной экологической обстановки в основных речных бассейнах;
- предупреждение и уменьшение опасных последствий паводков, наводнений , подтопления территорий и водной эрозии;
- формирование системы государственного надзора за безопасностью водохозяйственных сооружений, особенно крупных гидроузлов;
проведение оптимальной региональной водохозяйственной политики с учетом состояния водных объектов и особенностей их использования основными, водопользователями;
- ведение работ по водному кадастру.
2.3.11. Первоочередные меры по законодательной политике в целях обеспечения государственной политики в сфере водопользования.
В настоящее время отношения по поводу использования и охраны водных объектов регулируется несколькими федеральными законами, основными из которых являются Водный кодекс Российской Федерации, "О плате за пользование водными объектами", "О недрах", "О безопасности гидротехнических сооружений", "Об охране озера Байкал", "Об охране окружающей природной среды", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", а также несколькими десятками постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и постановлений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Дальнейшее совершенствование законодательного и нормативного правового регулирования водных отношений должно вестись в направлении природоохранного законодательства в отношении водных объектов, внедрения методов экономического регулирования, а также завершения разработки комплекса нормативных правовых актов, обеспечивающих действие принятых федеральных законов. При этом должно быть обеспечено:
- законодательное закрепление основ организации водного хозяйства и системы обустройства водных объектов;
- совершенствование отношений собственности на водные объекты;
разграничение функций и прав федеральных органов управления и органов управления субъектов Российской Федерации по осуществлению обустройства, охраны и использования водных объектов;
- согласованность нормативно-правовой базы на федеральном, бассейновом и региональном уровнях;
- целевое использование средств, предназначенных на обустройство и охрану водных объектов и предотвращение вредного влияния вод;
- правовые гарантии по защите инвестиций в водное хозяйство.
Ответственность за нарушение водного законодательства регламентируется статьями 130, 131, 132 Водного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем, отсутствие в Водном кодексе Российской Федерации перечня нарушений водного законодательства является существенным недостатком в правовом регулировании водных отношений. Перечень должен охватывать практически все основные направления водохозяйственной деятельности. Необходимо также более четко определить случаи применения мер административной ответственности по всем субъектам водопользования, откорректировать в разумных пределах (в сторону увеличения) размеры налагаемых штрафных санкций.
Законодательное закрепление в Водном кодексе Российской Федерации (ст. 11) статуса болот в качестве поверхностных водоемов без закрепления специфики правового режима в части природоохранных мер при их промышленном использовании для целей разведки и добычи минерального сырья на территории регионов (преимущественно северных) является тормозом социально-экономического развития северных регионов, имеющие обширные заболоченные территории.
Перевод участков болот в водные объекты влечет за собой перевод земель в водоохранных зонах в земли природоохранного значения (ст. 89 ЗК РФ) и как следствие установления на них особого режима водопользования.
Представляется целесообразным внесение изменений и дополнений в Водный кодекс Российской Федерации в части особого режима промышленного освоения болот (без изменения понятийного аппарата) в том числе с учетом опыта нормативно-правовой работы ряда субъектов Российской Федерации по составлению кадастрового справочника болот, их инвентаризации с целью решения вопросов размещения шламовых амбаров при бурении скважин различного назначения.
Отдельного рассмотрения требует законодательное обеспечения использования подземных водных объектов, в том числе для питьевого водоснабжения и промышленного использования.
На федеральном уровне уже приняты важнейшие законы, регулирующие отношения по вопросам использования, владения и распоряжения, изучения и охраны поверхностных и подземных водных объектов. Однако в них закреплены 1лишь стратегические, концептуальные подходы и принципы управления фондом недр и водным фондом, обеспечивающие решение межрегиональных проблем.
Подземные водные объекты, которые являются неотъемлемой частью государственного фонда недр, и входят в состав государственного водного фонда, находят отражение в Особенной части Водного кодекса Российской Федерации (p.VI, гл.15, ст. 133-137). В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации: "Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения является приоритетным. Для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты. Использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения, для иных целей не допускается...".
Действующее законодательство в сфере недропользования и водопользования входит в противоречие с нормами Налогового кодекса Российской Федерации в части назначения платежей при природопользовании. Действующий Налоговый кодекс Российской Федерации не в полной мере обеспечивает изъятие государством экономической ренты от использования природных ресурсов и недр.
В налоговом законодательстве (Налоговый кодекс Российской Федерации, гл.26, ст.337, п. 13) введена норма устанавливающая вид добытого полезного ископаемого: "Подземные воды, содержащие полезные ископаемые и (или) природные лечебные ресурсы (минеральные воды) либо используемые для получения тепловой энергии". Данная норма относится к минеральным, промышленным и теплоэнергетическим (термальным) водам и не может распространяться на технические и хозяйственно-питьевые воды. При этом в статье 342 п.8 регулирующей налогообложение по налоговой ставке 0 процентов, косвенно признается, что пресные воды (за исключением хозяйственно-питьевых и производственных нужд) являются полезным ископаемым.
Введенная налоговым законодательством формула является произвольной и не связана с установленной в отрасли классификацией подземных вод.
В соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах" пресные подземные воды входят в состав государственного фонда недр и являются полезным ископаемым.
В то же время, введены изменения в Федеральный закон №71-ФЗ от 06.05.1998г. "О плате за пользование водными объектами" в части платы за пользование подземными водными объектами, включая и пресные подземные воды. Установлена ставка платы за пользование водным объектом, в том числе и подземным водным объектом, в размере 60-370 руб. за тысячу кубических метров забранной воды. В статье 3 названного Федерального закона установлена норма: "ставка платы за пользование водным объектом для водоснабжения населения в размере 30 руб за тысячу кубометров воды".
Таким образом, обязательные платежи за пользование питьевыми подземными водами, с 2002 года будут регулироваться исключительно нормами водного законодательства.
В связи с этим питьевые подземные воды формально выведены из фонда недр система государственного лицензирования пользования недрами по объектам добычи пресных подземных вод, функционирующая в России с 1992 года, может претерпеть принципиальные изменения.
Ресурсные платежи по объектам добычи питьевых подземных вод будут ликвидированы и заменены ничтожно низким уровнем платы за пользование водными объектами. Потери бюджетов субъектов Российской Федерации приведут к острейшему дефициту финансовых средств на проведение геолого-разведочных работ на подземные воды и государственного мониторинга подземных вод.
Охрана питьевых подземных вод и зашита водоносных горизонтов хозяйственно-питьевого назначения от загрязнения и истощения становится проблематичной.
Для большинства субъектов Российской Федерации задачи изучения и исследования подземных вод для обеспечения населения экологически чистыми питьевыми водами является исключительно актуальными.
В связи с этим для водообеспечения населения Российской Федерации необходима разработка и принятие федеральных законов "О питьевой воде" и "О питьевом водоснабжении", а также их развития на уровне субъектов Российской Федерации.
В Федеральном законе "О питьевой воде" следует обеспечить стыковку норм законодательства в области недропользования и водопользования и установить статус питьевых подземных вод.
Актуальной проблемой является нормативно-правовое решение проблемы наводнений. Основополагающие вопросы могут быть урегулированы лишь на уровне федерального законодательства. Федеральный закон "О защите от наводнений" мог бы регламентировать весь спектр вопросов по данной проблеме. В развитие федерального закона субъекты Российской Федерации могли бы принять региональные законы, такие, как "О режиме хозяйственной деятельности на паводкоопасных территориях", "Правила эксплуатации сооружений противопаводковой защиты" и др., которые обеспечивали бы правовое регулирование водопользования на территориях субъектов Российской Федерации.
2.3.12. Перечень первоочередных законодательных актов Российской Федерации, в которые необходимо внести изменения и дополнения в целях обеспечения государственной политики водопользования.
1. Водный Кодекс Российской Федерации, от 16.11.95. №167-ФЗ.
2. Федеральный закон Российской Федерации от 21.02.92 №2395-1 "О недрах", с изменениями и дополнениями от 08.02.95. ФЗ №27 и 02.01.00. ФЗ №32
3. Федеральный закон Российской Федерации от 13.07.2001 "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации
4. Федеральный закон Российской Федерации от 06.05.1998 №71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" с изменениями и дополнениями от 07.08.2001г.
5. Постановление Совета Министров -Правительства Российской Федерации от 24.11.93. №1229 "О создании Единой государственной системы экологического мониторинга".
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 23.11.96. №1403 "О ведении Государственного водного кадастра Российской Федерации".
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 14.03.97. №307 "Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов".
К содержанию К следующему разделу
На главную страницу обсуждения
будущего лесного хозяйства
| 
