Основы (концепция) государственной
политики в области природопользования и использования минерально-сырьевого комплекса
4. Приоритетные направления государственной политики в области использования и воспроизводства минерального сырья
Как указывает Совет безопасности Российской Федерации (Решение от 28.03.01) обеспеченность экономики России минеральными ресурсами в начале XXI века может ещё более ухудшиться из-за проявившихся в последнее десятилетие негативных тенденций, дальнейшее развитие которых создаёт реальные угрозы экономической безопасности России.
В этой связи целесообразны комплексные изменения в государственной политике использования недр, совершенствование законодательства и структуры государственного управления и контроля в этой области, создание эффективного механизма привлечения инвестиций.
Для совершенствования государственной политики в области МСК необходимо:
- на основе анализа состояния минерально-сырьевой базы в разрезе полезных ископаемых, категорий запасов и ресурсов в целом по стране, субъектов Федерации и геологическим провинциям разработать государственную стратегию в области использования и воспроизводства минерального сырья, основанную на приоритете национальных экономических и геополитических интересов.
- обеспечить сохранение и укрепление единой государственной собственности на природные ресурсы в противовес тенденции разделения государственной собственности на федеральную, региональную и муниципальную. Разделять необходимо полномочия по управлению единой государственной собственностью.
- законодательно обеспечить государственную стратегию в области минеральных ресурсов.
- осуществить инвентаризацию (ревизию) содержания выданных лицензий на пользование недрами и заключенных с недропользователями договоров (определив приоритеты при проведении ревизии) с привлечением для выполнения программы кадрового потенциала Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации, Гохрана Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
- обеспечить в кратчайшие сроки изменение действующего законодательства Российской Федерации в целях совершенствования государственной системы лицензирования, обеспечения экономической ответственности недропользователей в административном порядке за причинение государству ущерба при нерациональном пользовании участком недр либо в нарушение проектных технологических документов, установленных условий и стандартов ведения работ.
- доработать налоговое законодательство, обеспечивающее оптимальное изъятие экономической ренты в доход государства при использовании минеральных ресурсов, а также стимулирование недропользователеи на проведение поисковых и геологоразведочных работ в целях воспроизводства минерально-сырьевой базы.
- продолжить реформирование банковской системы, направленное на обеспечение возможности получения кредитных ресурсов недропользователями на условиях, стимулирующих долговременное вложение средств в производство и возврат кредитов. Изменить критерии оценки деятельности банковского сектора по объемам реального кредитования промышленного сектора экономики;
- разграничить властно-распорядительные и контрольные функции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе управления государственным фондом недр.
Такое разграничение полномочий могло бы осуществляться по регионам с учетом:
- возможности оперативной и комплексной обработки информационных потоков на региональном уровне;
- наличия эффективно функционирующей системы органов государственного управления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
- удельного веса недро- и природопользования в экономике конкретного региона и доходов федеральных и региональных бюджетов от недро- и природопользования.
- pазработать план действий Правительства Российской Федерации по реализации государственной политики в области минерально-сырьевого и природоресурсного комплекса:
- разработать на основе реализации принципа самообеспечения с допустимыми долями экспорта и импорта минерального сырья Концепцию государственной стратегии и использования материально-сырьевой базы России на период до 2025 года, учитывающую современную экономическую ситуацию и требования Концепции национальной безопасности Российской Федерации:
- разработать количественные и качественные параметры (пороговые значения), характеризующие состояние отечественной минерально-сырьевой базы, выход за пределы которых вызывает угрозу экономической безопасности страны;
- организовать постоянный мониторинг состояния минерально-сырьевой базы и отраслей топливно-сырьевого комплекса, существующих и прогнозируемых в этих отраслях угроз экономической безопасности, разрабатывать меры по их нейтрализации;
- разработать предложения по повышению эффективности участия России в международных организациях, занимающихся проблемами производства, потребления и торговли сырьевыми ресурсами.
- подготовить предложения по совершенствованию отношений федеральных и региональных органов исполнительной власти в области использования минерально-сырьевой базы, чётко разделив федеральные и территориальные интересы в организационных, экономических и финансовых аспектах;
- разработать предложения по совершенствованию механизма финансирования геологоразведочных работ за счет бюджетных и частных средств;
- укреплять созданную государственную систему лицензирования пользования недрами и водопользования как инструмент государственного влияния в процессе управления государственным фондом недр и природным комплексом;
- усилить степень государственного влияния (органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях) на процессы акционирования, банкротства, приватизации в области горнодобывающей промышленности и нефтегазовом комплексе в целях обеспечения интересов государства как собственника недр.
В порядке реализации первоочередных мер целесообразно осуществить также следующие мероприятия:
- Разработать и утвердить "Государственную политику в области минерального
сырья"
- Документ "Государственная политика России в области минерального сырья"
- руководство (политические инициативы и подходы) по государственному управлению в области минерального сырья, должен способствовать решению трех ключевых вопросов:
- восстановление системы опережающего изучения недр с целью обеспечения стратегических целей государства и его национальной безопасности;
- стимулирование экономического роста и создание рабочих мест;
- укрепление государственности и повышение эффективности и действенности федеральных механизмов;
- обеспечение устойчивого развития российской экономики.
Государственная политика в области минерального сырья должна определить курс правительства и обеспечить его механизмами принятия решений, которые позволят обеспечить развитие горнодобывающего комплекса России в интересах своего народа.
Представляется целесообразным создать Комиссию при Президенте Российской Федерации по минерально-сырьевой стратегии с целью разработки глобальных вопросов политики, исходя из перспектив развития экономики и национальной безопасности.
В направления деятельности такой Комиссии могли бы войти следующие вопросы:
- научно-аналитическая разработка минерально-сырьевой политики на длительную перспективу (20, 30, 50 лет);
- предложений по покрытию дефицита;
- создание запаса минерального сырья и материалов для обеспечения деятельности государства в особых условиях;
- разработка приоритетных интересов Государства по минерально-сырьевым ресурсам и материалам, в других регионах и странах, выработка политических и экономических предложений для проведения в жизнь поставленных задач;
- отработка стратегических и тактических шагов государства, исходя из главной задачи - поступление в страну минерального сырья, особенно стратегически важного;
- анализ и оценка действующих нормативно-правовых документов на соответствие их стратегическим целям государства и выработка предложений по их совершенствованию;
- контроль и оценка государственного минерально-сырьевого баланса.
Представляется целесообразным создать Комиссию при Президенте Российской Федерации по законодательной политике, с целью разработки общефедеральной законодательной политики, интегрирующей законодательные инициативы на федеральном уровне по вопросам развития минерально-сырьевого и природоресурсного комплексов Российской Федерации.
Необходимо также создать единую систему государственной экспертизы запасов полезных ископаемых.
Существующая система Государственной экспертизы запасов полезных ископаемых также требует определенного реформирования в целях обеспечения реальной количественной и качественной оценки минерального сырья применительно к рыночным условиям с использованием международных критериев подсчета и оценки запасов полезных ископаемых.
Необходимость больших капиталовложений в горную промышленность и повышенный риск этих вложений побуждает государственные и инвестиционные институты (банки, биржи) постоянно повышать требования к надежности и достоверности геологической информации о недрах (запасах полезных ископаемых). Поэтому независимая и профессиональная экспертиза материалов геолого-экономической оценки месторождений полезных ископаемых является непременной составной частью процесса вовлечения их в промышленное освоение безотносительно действующей экономической системы хозяйствования.
Недооценка данного вопроса может привести к крупным техническим просчетам и финансовым потерям.
Во многих крупных сырьевых странах введены в действие новые законодательные акты, устанавливающие жесткую систему государственных стандартов (требований) к содержанию, порядку составления и качеству отчетов o по подсчетам запасов, который должен обеспечить прозрачность и достоверность материалов, характеризующих запасы полезных ископаемых.
Экспертиза запасов, в том числе государственная, как непременная часть контроля за их достоверностью в качестве обязательного компонента встроена в систему недропользования ряда ведущих промышленно развитых стран мира (США, Англия, Норвегия и др.). При этом особенно жестко контролируется достоверность экономической оценки запасов, на основе которых горнодобывающими компаниями осуществляется выпуск (эмиссия) ценных бумаг (акций) с целью привлечения стороннего капитала на фондовых биржах.
К сожалению, все это происходит на фоне "размывания" и ослабления в России системы государственного контроля за качеством и достоверностью запасов. Несмотря на то, что Законом РФ "О недрах" (ст.29) предусмотрена обязательность государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых до вовлечения их в промышленное освоение, а сама экспертиза отнесена к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации (ст.2-1), положение и порядок проведения такой экспертизы, как это требует ст.29 упомянутого Закона, Правительством РФ до сих пор не установлены.
Несмотря на то, что основной (функционирующий на федеральном уровне уже более
70 лет) орган государственной экспертизы - Государственная комиссия по запасам полезных
ископаемых, переданная в состав МПР России Постановлением Правительства Российской
Федерации в 1996 году, - обеспечивала и обеспечивает подготовку
высокопрофессиональных заключений по достоверности, количеству и качеству
учитываемых Государственных балансом запасов полезных ископаемых, в целом система
экспертизы запасов в России оказалась разбалансированной и нуждается в определенном
совершенствовании.
Отсутствие до настоящего времени утвержденного Правительством Российской Федерации "Положения о порядке проведения государственной .экспертизы запасов" не только стимулировало попытки различных ведомств как на федеральном, так и региональном уровне подменить объективную геолого-экономическую оценку месторождений административными решениями, но и позволило расчленять единую систему государственной экспертизы между различными ведомствами и их подразделениями, без четкого разграничения их полномочий.
Вследствие этого государственный контроль за состоянием запасов месторождений полезных ископаемых требует улучшения.
Государственный баланс - как основная система учета запасов перестает отражать реальное, состояние минерально-сырьевой базы страны. Отсутствие единого методического и координирующего центра, наделенного соответствующими полномочиями, фактически заморозило работу по реформированию системы государственного регулирования в области обеспечения достоверности количественных и качественных оценок минерального сырья применительно к рыночным условиям. В первую очередь это относится к подготовке важнейших нормативных документов (стандартов и правил), регулирующих методику разведки и геолого-экономической оценки месторождений, в том числе Классификации запасов и руководств по их применению, исключающих в условиях либерализации экономики возможность злоупотреблений в оценке масштабов и значимости (стоимостных оценок) месторождений. Несмотря на то, что международное сообщество в рамках ООН в настоящее время активно вырабатывает единые стандарты и правила в этой области (ГКЗ с 1996 г. по поручению МПР России активно участвует в этой работе), многие развивающиеся страны, особенно страны бывшего социалистического лагеря, оперативно приводят свои нормативные акты в соответствие с выработанными предложениями, в Министерстве природных ресурсов Российской Федерации эта работа ведется не вполне эффективно, что затрудняет реализацию государственной политики в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы, а также приводит к предоставлению недропользователям не вполне достоверной геологической информации при предоставлении недр в пользование.
Единая государственная методическая и координирующая система ГКЗ позволит за счет применения единых нормативных документов (стандартов и правил), регулирующих методику разведки и геолого-экономическую оценку месторождений, получать реальную количественную и качественную оценку минерального сырья применительно к рыночным условиям.
Восстановление жесткой системы государственных стандартов (требований) к содержанию, порядку составления и качеству отчетов с подсчетом запасов обеспечит получение реально прозрачных и достоверных материалов, характеризующих запасы полезных ископаемых и будет сдерживать в условиях либерализации экономики возможность злоупотреблений в области оценки запасов полезных ископаемых.
Проведение указанных мероприятий было бы целесообразно закрепить Указом Президента Российской Федерации.
Необходимо также обеспечить сохранение сложившейся системы управления государственным фондом недр.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации в качестве уполномоченного представителя собственника недр - государства (помимо решения Министерством отраслевых задач) должно заниматься формированием общефедеральной стратегии воспроизводства минерально-сырьевой базы и ее рационального использования с учетом потребностей страны в минерально-сырьевых ресурсах.
При этом функции Министерства не должны быть "разбросаны" по другим федеральным органам исполнительной власти, их необходимо консолидировать для реализации основной задачи - управления фондом недр и природными ресурсами как национальным ресурсом в интересах государства.
Необходимо усилить действующую систему государственного геологического контроля и горного надзора посредством определения полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по организации и реализации государственного контроля на региональном уровне за использованием недр хозяйствующими субъектами.
Необходимо повысить роль центральной и территориальных комиссий по разработке месторождений, обеспечив качество и независимость экспертиз проектов разработки и обустройства месторождений полезных ископаемых.
Необходимо усилить роль постановлений Правительства Российской Федерации и нормативно-правовых актов федеральных министерств в обеспечении развития горнодобывающей промышленности и нефтегазового комплекса с одновременным повышением качества правового и экономического обеспечения процесса издания нормативно-правовых актов.
Требует уточнения правовое положение Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации (обеспечивающего экономические и геологические экспертизы крупных инвестиционных проектов в области использования минерально-сырьевых ресурсов), а также повышения ответственности Экспертного совета за некачественные выводы и оценки.
Необходимо уточнить правовое положение Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых, а также Центральной комиссии по разработке нефтегазовых месторождений Министерства энергетики Российской Федерации. Принять постановление Правительства Российской Федерации об утверждении единой системы государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и об обязательной государственной правовой экспертизе крупных инвестиционных проектов в области использования минерально-сырьевых ресурсов.
Необходимо обеспечить сохранение государственного контроля за формированием и реализацией программ воспроизводства минерально-сырьевой базы страны с учетом опыта формирования и выполнения региональных подобных программ и их финансирование за счет государственных средств. Требуется совершенствование кредитования хозяйствующих субъектов за счет бюджетных средств (включая предоставление инвестиционных кредитов) для осуществления геологоразведочных работ с учетом государственных программ воспроизводства минерально-сырьевой базы. Целесообразно вводить в практику применение дополнительных экономических стимулов выполнения хозяйствующими субъектами (недропользователями) территориальных программ геологоразведочных работ за счет собственных и привлеченных на коммерческих началах средств.
Налоговые стимулы должны сочетаться с комплексом административных мер обеспечения поисков и разведки полезных ископаемых в приоритетных районах в рамках общефедеральной и территориальных программ воспроизводства минерально-сырьевой базы.
За исключением общефедеральных программ воспроизводства минерально-сырьевой базы в целях обеспечения долгосрочных стратегических и энергетических интересов Российской Федерации (включая осуществление разведки шельфа Российской Федерации) финансирование программ воспроизводства минерально-сырьевой базы и контроль за их выполнением должны по-прежнему осуществлять субъекты Российской Федерации.
К содержанию К следующему разделу
На главную страницу обсуждения
будущего лесного хозяйства
| 
