 |
 |
 |
| Все о российских лесах | О сайте | Каталог ссылок | Опросы | Форумы | Карта сайта | Поиск |
|
| |||
| ||||
| ||||
|
|
|
Дело 8. Обжалование решений органов местного самоуправления Пермской области Материалы этого дела более глубоко вскрывают сущность "волховского опыта", его пагубность, промежуточные результаты и отдаленные последствия. Поражают не только масштабность, взаимосвязанность и воспроизводимость нарушений законодательства, но и количество задействованных органов, не говоря уже о людях. Вариант организации десятков судебных процессов, как это было сделано сотрудниками коллектива "Хозяйство и Право" в Ленинградской области, для Пермской области из-за множественности государственных органов - потенциальных ответчиков подходил не самым лучшим образом. Стратегия и тактика были изменены. К освещению сути конфликтов были подключены средства массовой информации. От коллектива "Хозяйство и Право" высшим должностным лицам области была направлена аналитическая справка (56) о нарушениях законодательства. Хотя справка формально была адресована двум лицам, фактически она была направлена гораздо большему числу потенциально заинтересованных лиц (прокурору, председателю областного комитета природы, нескольким председателям депутатских комиссий областного Совета и т.д.). Конфликт приобрел такую остроту, что начальник областного управления охотничьего хозяйства А.И.Шутов за свою антиобщественную деятельность был исключен Советом областного охотобщества из членов Пермского общества охотников и рыболовов, ему было выражено недоверие. Не можем описать ни механизм, ни важнейшие факторы, но известно достоверно, что решение облисполкома, одобряющее инициативу райисполкомов по созданию охототделов (57) было отменено (58). Это - один из нечастых случаев, когда орган, принявший решение, реагирует на фронтальную критику (в том числе и в печати) отменой решения.
охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М.Житкова Хозрасчетный творческий коллектив по изучению экономико-правовых проблем охотхозяйственной отрасли "Хозяйство и право" 610601, г. Киров, ул. Энгельса, 79 Тел. (8332) 62-21-39. Телетайп 172349 "Соболь". 3 сентября 1991 г. № 21/ 165 О нарушениях законодательства в связи с созданием отделов охоты
и перезакреплением охотугодий в Пермской области По просьбе правления Пермского областного общества охотников и рыболовов сотрудниками коллектива "Хозяйство и Правопроанализированы документы, связанные с созданием отделов охотничьего хозяйства, перезакреплением охотничьих угодий, на предмет соблюдения действующего законодательства. Отделы охотничьего хозяйства райгорисполкомов начали создаваться в Пермской области по инициативе облохот-управления. 2 октября 1990 г. первый отдел был создан в Горнозаводском райисполкоме. Затем облисполком разослал председателям райгорисполкомов и Советов письмо от 26.10.90 № 37/70, подготовленное облохотуправлением, а 25 марта 1991 г. принял специальное решение, пропагандирующее идею создания таких отделов. Указанные документы породили большое количество как первичных, так и вторичных нарушений действующего законодательства, привели к противостоянию (конфликту) государственных органов (охотуправления, местных Советов народных депутатов и <их> отделов охоты) и общественной организации (системы обществ охотников) и ущемлению прав последней. В настоящее время отделы охоты созданы в Верещагинском, Горнозаводском, Губахинском, Добрянском, Ильинском, Красновишерском, Кунгурском, Нытвенском, Очерском, Оханском, Суксунском, Усольском, Чусовском районах и Коми-Пермяцком автономном округе. Ключевым аспектом в происходящих процессах является вопрос об охотничьих угодьях. Поэтому рассмотрим действующее законодательство, регулирующее вопросы закрепления и перезакрепления охотугодий. Согласно Положению об охоте и охотничьем хозяйстве в РСФСР, утвержденному постановлением Совета Министров РСФСР от 10.10.60 № 1548, Закону РСФСР "Об охране и использовании животного мира", а также постановлению Совета Министров РСФСР от 02.02.83 № 47 охотничьи угодья закрепляются (предоставляются для ведения охотничьего хозяйства) Советами Министров автономных республик, исполкомами краевых, областных Советов народных депутатов на срок не менее 10 лет. Причем предусмотрено, что предприятия, учреждения и организации, которым предоставлено право ведения охотничьего хозяйства, пользуются преимущественным правом после истечения установленного срока на дальнейшее ведение охотничьего хозяйства в этих угодьях. Решениями облисполкома 1985, 1986 и более поздних лет охотугодья были закреплены за областным обществом охотников и рыболовов для ведения охотничьего хозяйства. Соответственно, между бывшей госохотинспекцией (ныне охотуправление) и облохотобществом были заключены на десятилетний срок так называемые генеральные договоры. Облохотобщество передавало охот-угодья по договорам конкретным пользователям - охотколлективам, райохотобществам. Порядок изъятия охотугодий (прекращения права ведения охотничьего хозяйства) установлен Законом РСФСР "Об охране и использовании животного мира". Предусмотрено, что прекращение права ведения охотничьего хозяйства в определенных границах охотничьих угодий допускается лишь в случаях минования надобности, отказа от него, истечения установленного срока, возникновения необходимости изъятия из пользования объектов животного мира с целью охраны животных, ликвидации хозяйств, а также в случаях невыполнения пользователем требований законодательства и условий договора (ст. 31). Это право прекращается путем аннулирования соответствующего разрешения, т.е. принятия решения облисполкома и последующего расторжения договоров. Принятые в последнее время законы "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", "О местном самоуправлении в РСФСРне изменили изложенного выше порядка распоряжения охотничьими угодьями и не предоставили прав районным Советам народных депутатов и их исполкомам по решению вопросов закрепления (перезакрепления) охотугодий. Во многих решениях о создании отделов охоты имеются такие пункты: "ранее заключенные договоры на закрепление охотничьих угодий признать утратившими силу". Затем обычно идут поручения: "отделу охотничьего хозяйства заключить договоры на право аренды охотничьих угодий с государственными, кооперативными и общественными организациями, частными лицами на конкурсной основе на срок не более 3 (5) лет(решения Горнозаводского райисполкома от 02.10.90 № 147, президиума Нытвенского Совета от 11.11.90 № 41, исполкома Коми-Пермяцкого автономного округа от 29.04.91 № 69 и других). Положения, утвержденные райисполкомами по согласованию с облохотуправлением, предусматривают, что отделы охоты вносят в райисполкомы предложения по распределению и закреплению охотничьих угодий и заключают на основе решений райисполкомов договоры на пользование охотничьими угодьями (Положения, утвержденные Верещагинским райисполкомом от 22.05.91 № 125, Губахинским горисполкомом от 30.05.91 № 112, исполкомом Коми-Пермяцкого автономного округа от 29.04.91 № 69, Добрянским райисполкомом от 08.05.91 № 87, и другие). Вынуждены констатировать, что все эти решения незаконны. Формулировка "признать договоры утратившими силу" - не только яркий пример произвола, но и свидетельство отсутствия элементарных юридических знаний у лиц, готовивших проекты (и, в первую очередь, - у работников облохотуправления). Местные Советы народных депутатов, принимая такие решения, выходят за пределы своей компетенции, беззастенчиво игнорируют действующее законодательство. Хотя закрепление (перезакрепление угодий) - компетенция облисполкома, райгорисполкомы приписывают ее себе. Поручение заключать договоры на конкурсной основе фактически отменяет преимущественное право на дальнейшее ведение охотничьего хозяйства прежних пользователей. Предписываемый срок аренды (пользования) охотугодьями не более 3-5 лет находится в противоречии с Законом РСФСР "Об охране и использовании животного мира", "Основами законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде" и т.д. Решением облисполкома от 25.03.91 № 57 поручено райгорисполкомам, создавшим отделы охотничьего хозяйства, произвести перезаключение договоров с охотпользователями. Основываясь на этом решении, начальник облохотуправления издал приказ от 26.06.91 № 104 о расторжении ранее заключенных генеральных договоров с правлением облохотобщества. Облохотуправление, издав этот приказ, нарушило ст. 31 Закона РСФСР "Об охране и использовании животного мира" и ст. 169 Гражданского кодекса РСФСР. Односторонний отказ от исполнения обязательств, т.е. расторжение договоров одной из сторон, не допускается. Если бы облисполком принял решение об изъятии ранее предоставленных охотничьих угодий, тогда расторжение договоров облохотуправлением было бы правомерным. Охотуправление разработало форму договора, условия которого значительно ухудшают положение охотпользователей. Эту форму охототделы стали навязывать при перезаключении договоров. Именно навязывать, так как охототделы и райисполкомы, кто устно, кто письменно, предупреждали охотпользователей, что те организации, которые не перезаключат договоры, будут вообще лишены права ведения охотничьего хозяйства ("Предупредить всех охотпользователей, что те, кто не перезаключит договор до 15 августа с.г., будет лишен права охоты на территории района" - из распоряжения Добрянского райисполкома от 15.07.91 № 245; "...Прошу прибыть для перезаключения договора пользования охотугодьями... В противном случае охотугодья будут считаться свободной зоной и подлежат перераспределению" - из телефонограммы Кунгурского райисполкома от 23.07.91; и т.д.). Согласно условиям этого договора, общество охотников должно охранять и увеличивать численность зверей и птиц (это было и ранее), а самостоятельно использовать ничего нельзя. Охототдел устанавливает квоту на выдачу путевок, устанавливает сроки и нормы охоты, размеры добычи животных, предписывает даже, каким прейскурантом пользоваться при выдаче путевок - именно Главохотовским, хотя большинство этих правомочий действующим законодательством передано обществам охотников, а не каким-либо иным структурам. Часть животных, выращенных хозяйством, согласно условиям договора, должен продавать отдел. Ему должны поступать и все доходы от закупки пушнины, произведенной в хозяйстве. Более откровенен Кунгурский райисполком. Он обязал отдел охоты и пользователей перезаключить договоры, а также "для полноценного ведения охотничьего хозяйства района заведующему отделом охоты и охотничьего хозяйства (т. Волков Л.А.) сосредоточить все доходы, полученные от охотничьего хозяйства, на свой расчетный счет" (решение от 11.07.91 № 118). Что это - государственный рэкет? Сравнивая договоры времен расцвета административно-командной системы с внедряемыми ныне, невольно убеждаешься, что первые были куда демократичнее. Однако самым прискорбным является тот факт, что чинимое беззаконие опирается, якобы, на законную основу - все "во исполнение решения облисполкома от 25.03.91 № 57". Вероятно, следует обратить внимание и на следующий несущественный элемент решения облисполкома - "...руководствуясь... письмом первого заместителя <председателя> Совета Министров РСФСР Кулика Г.Б. от 19.12.90 № 11-1-58/686...". Эта фраза воспроизведена не только в ряде районных решений, но и позволила начальникам охототделов утверждать, что якобы создание отделов согласовано с руководством республики (например, газета "Заря" за 29 июня 1991 г.). Так ли это на самом деле? Оказывается, что такого письма нет не только в облисполкомах, его в природе не существует. Письмо Министра Минсельхозпрода РСФСР Г.Б.Кулика, адресованное 19.12.90 Госкомэкономике РСФСР, касается других вопросов. Некоторые райисполкомы в своем "законотворчествепошли значительно дальше. Постановлениями Правительства РСФСР обществам охотников предоставлено право закупки (заготовки) пушнины (постановления от 01.06.78 № 267, от 29.08.89 № 271), а Пермским облсоветом на них возложено выполнение государственного заказа по закупке пушнины и поставке ее перерабатывающим предприятиям. Вразрез этому, Кунгурский райисполком предписывает "лишить права заготовки пушнины всех охотпользователей", в том числе и общества охотников (решение от 11.07.91 № 118). Президиум Кунгурского райсовета в решении от 15.08.91 № 56 констатирует, что "за последнее время на территории района допущены грубые нарушения решений районного Совета и его органов о ведении охотничьего хозяйства... Продолжает прежнюю практику заключения договоров на заготовку пушнины Кунгурское городское общество охотников и рыболовов...". Затем охотпользователям предписывается "незамедлительно приступить к их <нарушений> устранению". Президиум Кунгурского райсовета, поддерживая беззаконие, угрожает применением регрессивных мер к тем, кто не будет повиноваться. Вероятно, "достанется" и работникам исполкома областного Совета, так как якобы "облисполком, в нарушение ст. 23 Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", 10.07.91 издал распоряжение № 680-р об открытии охоты на медведя и распределил лицензии на отстрел зверей на территории района без согласования с районным Советом народных депутатов" (решение от 15.08.91 № 55). Отделы охотничьего хозяйства, созданные в местных Советах и их исполкомах, наделены разнообразными хозяйственными функциями, в том числе по заготовке, производству и переработке всей охотничьей продукции, растительного и лекарственно-технического сырья, оказанию услуг, внешнеэкономической деятельности и т.п.. Казалось бы, ничего плохого, создан еще один хозяйствующий субъект. Так и можно было бы к этому относиться, если бы этот субъект не был одновременно отделом Совета или его исполкома и районным подразделением облохот-управления, входящего в структуру Главохоты РСФСР - республиканского государственного ведомства по осуществлению надзора и управлению охотничьим хозяйством. Отделы, по положениям о них, руководят охотничьим хозяйством, выдают разрешения на отстрел животных, контролируют его проведение, налагают административные взыскания на нарушителей правил охоты и... они же это охотничье хозяйство ведут на угодьях, отобранных в ряде случаев у прежних пользователей. Произошло открытое срастание органа государственной власти, управления, контроля с предпринимательской структурой, их объединение в одном юридическом лице. Более того, положения предусматривают организацию отделами сети филиалов, фирм и других предприятий, охватывающих всю сферу производства и переработки продукции побочных пользований лесом; все эти хозяйствующие новообразования подчиняются отделу, как и отдел, в свою очередь, - Совету (исполкому) и облохотуправлению. Излишне говорить, что все это противоречит не только здравому смыслу, но и законодательству. Союзный закон "Об общих началах предпринимательства граждан в СССРзапрещает занятие предпринимательской деятельностью, под которой закон понимает и управление предприятиями, руководителям государственных органов, в функции которых входит решение вопросов, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности или контроля за ней (ст. 3). Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынкахзапрещает всем должностным лицам всех органов государственного управления заниматься самостоятельной предпринимательской деятельностью и, кроме того, занимать должности в органах управления хозяйствующих субъектов (ст. 9). Этим же Законом запрещены образование структур государственного управления с целью монополизации производства или реализации товаров, а также наделение существующих структур государственного управления полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции (ст. 7). Союзное правительство еще в августе прошлого года постановлением "О мерах по демонополизации народного хозяйства" обязало исполкомы местных Советов не допускать возникновения новых структур монополистического типа, содействовать формированию автономных товаропроизводителей, одобрило выход предприятий из подчинения соответствующих министерств и ведомств (пункты 1-6 постановления от 16.08.90 № 835). Таким образом, законодательство жестко ограничивает монополистические устремления органов власти и управления независимо от их ранга, утверждает административно-организационную независимость хозяйствующих субъектов от усмотрения государственных чиновников и препятствует их прямому вмешательству в хозяйственную деятельность. Наделение хозяйственными функциями отдела охотничьего хозяйства исполкома местного Совета народных депутатов, являющегося одновременно органом специализированного государственного ведомства по управлению охотничьим хозяйством, напротив, означает еще большую монополизацию охотхозяйственной деятельности на территории Совета, вытеснение автономных производителей, не имеющих исполнительно-контрольных прав отдела, в ходе недобросовестной конкуренции. Цель этого советско-ведомственного тандема - подпереть авторитетом Совета пошатнувшуюся власть Главохоты и ее местных органов, вывести из игры автономных производителей-пользователей и, утвердив свое монопольное право на всю охотхозяйственную деятельность в районе, реанимировать административно-командную систему управления ею. Станет ли начальник отдела налагать административные взыскания на работников Совета или исполкома, которым он теперь прямо подчинен? Будет ли он привлекать к ответственности собственное или дочернее предприятие, если от их, пусть и незаконно полученных, доходов формируется его заработок? Будет ли он стоять на страже правопорядка, если ущемление прав "чужого" предприятия означает одновременно увеличение его собственных властных и финансово-распорядительных возможностей? Будут ли исполкомы церемониться с автономными производителями, если от них можно получать "только" налоги и ими нельзя командовать, а свой, "карманный", отдел куда управляемее? Излишне, видимо, подробно говорить о социальной напряженности, вызванной противостоянием органов государственной власти и управления, с одной стороны, и обществ охотников и рыболовов, - с другой. Та легкость, с которой государственные органы нарушают права охотпользователей, неизбежно проецируется на перспективы реформы землепользования, развития предпринимательской деятельности, вызывает обоснованные сомнения в готовности властей к отношениям партнерства с производителями, к соблюдению предусмотренных законодательством и договорами обязательств. Учитывая изложенное, можно рекомендовать следующее: 1. Отменить решение облисполкома от 25.03.91 № 57, приказ облохотуправления от 26.06.91 № 104, устранить другие многочисленные нарушения законодательства, содержащиеся в решениях местных Советов народных депутатов, ущемляющие законные права обществ, коллективов, охотников. 2. Целесообразно рассмотреть предложения, внесенные в облсовет Пермским облохот-обществом во время подготовки экологической сессии (письмо от 13.06.91 № 289). Кроме того, по нашему мнению, если не будет смены руководства облохотуправления (органа, который обязан контролировать и пресекать нарушения охотничьего законодательства, а не провоцировать множественность фактов пренебрежения законодательством), попрание прав охотпользователей, противостояние государственных органов и общественной организации, выпячивание ведомственных интересов охотуправления и его подразделений на местах можно считать запрограммированными и на дальнейшую перспективу. Приложения:
ведущий научный сотрудник, кандидат юридических наук, биолог-охотовед Н.В.Краев Совет народных депутатов Исполнительный комитет Пермь 25.03.91 № 57 Решение
"О совершенствовании управления охотничьего хозяйства в области" В целях улучшения ведения охотничьего хозяйства, совершенствования структуры государственного управления охотничьим хозяйством, наведения должного порядка на местах в учете, распределении, закреплении и перезакреплении охотничьих угодий, внедрения научно-обоснованных методов рационального использования охотничье-промысловой фауны, повышения экономической эффективности охотхозяйственной деятельности и, руководствуясь при этом Законом РСФСР "Об охране и использовании животного мира", Законом СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", письмом первого заместителя Совета Министров РСФСР Кулика Г.Б. от 19.12.90 № 11-1-58/686, исполнительный комитет областного Совета народных депутатов решает: 1. Поддержать инициативу исполкомов районных Советов народных депутатов по совершенствованию государственного управления охотничьим хозяйством. Считать целесообразным дальнейшее развитие организационной работы по созданию отделов охотничьего хозяйства (отделов охоты) с подчинением их исполкомам районных (городских) Советов народных депутатов и управлению охотничьего хозяйства облисполкома. 2. Горрайисполкомам, создавшим отделы охоты, произвести перезаключение договоров с охотпользователями (государственными, кооперативными, общественными организациями, учреждениями) по согласованию с управлением охотничьего хозяйства облисполкома, отдавая при этом приоритет существующим связям в интересах всех членов обществ охотников и рыболовов. При проведении этой работы строго руководствоваться Законом РСФСР "Об охране и использовании животного мира". Первый заместитель председателя облисполкома А.Е.Белоусов Управляющий делами облисполкома В.П.Прокопенко Совет народных депутатов Президиум исполнительного комитета г. Пермь 03.09.91 № 204 Решение
"Об отмене решения облисполкома от 25.03.91 № 57 "О совершенствовании управления охотничьим хозяйством в области"" В связи с принятием и введением в действие с 1 апреля 1991 года Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" исполнительный комитет Пермского областного Совета народных депутатов решает: Отменить решение облисполкома от 25 марта 1991 г. № 57 "О совершенствовании управления охотничьим хозяйством в области". Председатель облисполкома М.И.Быстрянцев Управляющий делами облисполкома В.П.Прокопенко |
