Ключевые проблемы сохранения биоразнообразия ЧАСТЬ 2

Форум для участников научно-практической Конференции "Экологическая модернизация России: роль науки и гражданского общества" (октябрь 2010 г.) - предлагаем темы, обсуждаем проектыитоговых документов (обращений, резолюций и т.п.).

Модератор: Kate777

Ключевые проблемы сохранения биоразнообразия ЧАСТЬ 2

Сообщение Kate777 » Чт сен 09, 2010 9:23 pm

2.1. Ключевая проблема (и ее краткое описание) – Недостаточность и низкая эффективность управления в области сохранения биоразнообразия и развития государственной сети особо охраняемых природных территорий
В настоящее время на федеральном уровне управлением в области сохранения биоразнообразия и выполнением обязательств России по международным конвенциям в области сохранения биоразнообразия занимается всего несколько человек (руководитель отдела – В.А. Орлов), а функционированием и развитием государственной заповедной системы (более 240 территорий) – чуть более десятка специалистов (в то время, как в федеральной системе заповедников и национальных парков в регионах работает более 8 000 человек). Отсутствие самостоятельного ведомства по охране биоразнообразия, ведению федеральной Красной книги и управлению заповедной системы такой крупной страны как Россия – позор, признак отсутствия стратегического мышления на государственном уровне, а принимая во внимание многократные обещания на высшем уровне о создании специального комитета по охране живой природы – еще и некоторый умысел, результат лоббирования добывающих компаний, выступающих против «уравнивания в правах» тех, кто сохраняет живую природу и тех, кто обеспечивает неэкологичную добычу природных ресурсов. Отсюда и проблема: недостаточность (из-за отсутствия специального ведомства и загруженности специалистов Минприроды) и неэффективность (недостаточность полномочий, низкий статус, слабая научная база для принятия решений, низкое финансирование – зарплата в заповедниках и национальных парках – одна из самых низких в стране. Сложно управлять такой махиной как живая природа самой крупной в мире страны.
2.2. Обоснование (почему данная проблема является ключевой и мы не можем отложить ее решение; имеющиеся негативные последствия данной проблемы).
История государственного управления охраной живой природой в России насчитывает более 200 лет (с момента существования специального лесного департамента). До перестройки существовали 2 мощных ведомства – Главприрода (при Минсельхозе СССР и Главохота РСФСР, которые вели всю работу по охране животного мира, Красной книге СССР и РСФСР, развитию заповедной системы крупнейшего в мире государства, развивали прикладную науку в области охраны живой природы (ВНИИ охраны природы и заповедного дела и ЦНИЛ Главохоты РСФСР – были не только научной базой для принятия решений в области охраны живой природы, но и кузницей научных кадров; здесь работали выдающиеся ученые – экологи, ботаники, зоологи, специалисты в области заповедного дела). На смену этим ведомствам в России пришло Минприроды, а затем Госкомэкологии, в котором в 1990-х гг. также были крупные управления – по сохранению биоразнообразия, по охране животного мира и по особо охраняемым природным территориям и объектам (курировал – зам. министра А.М. Амирханов, руководили управлениями В.Ю. Ильяшенко, В.А. Орлов, В.Б. Степаницкий; все выдающиеся руководители высококлассные специалисты в области охраны живой природы). Параллельно, в Минсельхозе России продолжали заниматься проблемами сохранения объектов животного мира в рамках деятельности охотдепартамента, а в лесном ведомстве (комитете, министерстве, агентстве) – охраной лесного биоразнообразия, национальными парками, лесными заказниками и восстановлением лесов). Непонятно почему такая схема не устраивала государственную систему управления? Все дальнейшие перестройки госуправления в области собственно охраны природы (охраны живой природы) фактически уничтожили систему государственного управления в данной области. Если принимать во внимание, что сохранение биоразнообразия и формирование государственной системы особо охраняемых природных территорий – ключевая проблема охраны окружающей среды, то и должно быть соответствующее обеспечение госуправлением, система принятия решений в данной области.
2.3. Риски к 2020 (возможные последствия и риски данной проблемы к 2020 г. в случае ее нерешения в количественных показателях)
Сохранение современной ситуации в управлении охраной живой природой на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации способно привести к существенным потерям в области сохранения биоразнообразия и функционирования заповедной системы России, а также снижению эффективности выполнения правовых норм экологического законодательства в сфере охраны природы, особо охраняемых природных территорий и охраны объектов животного мира. При этом велики прямые риски и негативные последствия отсутствия специального органа госправления:
- ослабление контроля в сохранении редких и исчезающих видов растений и животных, ведения Красной книги Российской Федерации;
- замедление темпов развития государственной системы особо охраняемых природных территорий, сохранение низкой эффективности их функционирования и низкой репрезентативности в отношении биологического и ландшафтного разнообразия страны;
- рост браконьерства, нерегламентированного использования биоресрусов, посягательств на заповедные земли, развитие строительства на охраняемых территориях и пр.;
- полное уничтожение прикладной науки, обеспечивающей научную поддержку принятие решений в области сохранения биоразнообразия и заповедного дела (мониторинг и учет объектов животного и растительного мира, учеты численности популяций редких видов животных, многолетние наблюдения за состоянием территорий заповедников и национальных парков и пр.);
- торможение развития экологического туризма и рекреации в национальных парках как экономически выгодного регионального интеграционного процесса.
2.4. Приоритетные направления действий (переформулировка проблем в конструктивном ключе)
Расширение сферы деятельности и повышение эффективности государственного управления в области сохранения биоразнообразия и развития государственной сети особо охраняемых природных территорий, в т.ч. за счет создания федерального ведомства (министерства, комитета, агентства, службы), совершенствования современной системы государственного управления сохранением биоразнообразия и особо охраняемыми природными территориями, совершенствование системы межведомственной координации и кооперации и развития отраслевой науки.
2.5. Ключевые задачи (приоритетные направления действий второго уровня)
2.5.1. Создание федерального ведомства для осуществления государственного управления в области охраны живой природы
Обоснование важности задачи
Создание единого федерального ведомства (министерства, комитета, агентства, службы) для осуществления государственного управления в области охраны живой природы - сохранения биоразнообразия и особо охраняемых природных территорий будет содействовать четкому разграничению полномочий в данной области и резко повысит эффективность государственного управления в данной области за счет сокращения «управленческой цепочки» принятия решений, повысит статус (значимость для государства) объекта управления – живой природы. Риски решения этой задачи минимальные (например, внешний эффект – «рост бюрократического аппарата», не относится к данной проблеме, т.к. восполняет недостаточность управления).

Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- подготовка пакета документов для Правительства обоснования создание федерального ведомства (министерства, комитета, агентства, службы) для осуществления государственного управления в области сохранения биоразнообразия и особо охраняемых природных территорий;
- создания федерального ведомства (министерства, комитета, агентства, службы), которое будет заниматься определением стратегии (политики) в области сохранения биоразнообразия и особо охраняемых природных территорий и государственным управлением в данной области;

Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Предполагается, что Правительство должно подготовить соответствующее решение – проект Постановления (они, по-видимому, готовились Минприродой России в соответствии с поручением Президента Российской Федерации, например, после конкретных обещаний по итогам встречи В.В. Путина с журналистом В.В. Песковым рассмотреть вопрос о создании федерального ведомства охраны природы). Необходимо провести уточнение положения о новом ведомстве, его структуры, разграничение полномочий федеральных и региональных органов, разработать и внести соответствующие поправки в федеральное и региональное законодательство. С созданием федерального ведомства по охране живой природы возникает необходимость в формировании нормативной правовой базы для его деятельности, прежде всего в области сохранения биоразнообразия и функционирования федеральной сети особо охраняемых природных территорий.
5.2.2. Совершенствование современной системы государственного управления сохранением биоразнообразия и особо охраняемыми природными территориями
Обоснование важности задачи
Понятно, что в краткосрочной перспективе (до создания специального ведомства) России потребуется совершенствование современной системы государственного управления сохранением биоразнообразия и особо охраняемыми природными территориями. Этому будет способствовать создание единой справочно-аналитической системы государственных кадастров биоразнообразия как объекта государственного управления и специальной федеральной и региональной информационной системы для информационной поддержки мер по сохранению биоразнообразия. Кроме того, не может дальше продолжаться ситуация, когда на федеральном уровне вопросами охраны живой природы и заповедного дела крупнейшей в мире страны занимается всего несколько человек, а экологический контроль в данной области (соблюдение выполнения норм экологического законодательства в сфере охраны животного мира, особо охраняемых природных территорий, охраны редких видов растений и животных) фактически не осуществляется на большей части территории страны из-за отсутствия соответствующих штатов в регионах.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- формирование единой справочно-аналитической системы государственных кадастров биоразнообразия как объекта государственного управления;
- создание федеральной и региональных информационных систем для информационной поддержки мер по сохранению биоразнообразия;
- восстановления «цепочки» научной поддержки принятия управленческих решений в данной области (учет, оценка и мониторинг –> информация о состоянии объекта –> ГИС -> альтернативные сценарии решений --> управленческое решение);
- увеличение штата и финансирования подразделений Минприроды, занимающихся проблемами биоразнообразия и заповедного дела.
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Для решения данной задачи потребуется внесение изменений в базовые документы Минприроды России, в т.ч. в перечень утвержденных Правительством «задач министерства», его штатное расписание, в деятельность его подведомственных структур, занимающихся научным и информационным обеспечением принятия решений в области сохранения биоразнообразия. Кроме того, необходимо разработать методические указания для ЛПР в связи с геоинформационным обеспечением действий по сохранению биоразнообразия на федеральном и региональном уровнях.
Задача 5.2.3. Совершенствование межведомственного взаимодействия при государственном управлении сохранением биоразнообразия на федеральном и региональном уровнях
Обоснование важности задачи
После ратификации Конвенции о биологическом разнообразии (1995) в Российской Федерации была создана Межведомственная комиссия по биоразнообразию, которая успешно работала более 5 лет, участвовала в подготовке многих важных межведомственных документов (например, национальных докладов по выполнению обязательств России по международным конвенциям в области охраны живой природы), экспертизе законодательства в данной области и пр. В ее работе в те годы принимали участие представители не менее 10-12 федеральных ведомств и общественных организаций (Госкомэкология, Минлесхоз, Минздрав, Минсельхоз, Росрыболовство, Рослесхоз, ФСБ, МИД, РАН, представительство МСОП в России и др.). В настоящее время система межведомственного взаимодействия при управлении сохранением биоразнообразия нарушена, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В соответствии с этим необходимо ее воссоздание.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- создание (восстановление) межведомственной комиссии по проблемам биоразнообразия (соответствующее Постановление Правительства Российской Федерации);
- создание межрегиональных и региональных советов по координации действий по сохранению биоразнообразия и развития особо охраняемых природных территорий (по примеру аналогичных действующих структур в Нижегородской области).
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Необходима подготовка проекта соответствующего Постановления правительства, Положения о МВК, рассылка запросов по ведомствам, уполномоченным в области сохранения биоразнообразия и формирование ее состава. Кроме Минприроды России, в нее должны войти представители ФСБ России (охрана морских биоресурсов, контроль международной торговли редкими видами - СИТЕС), Минсельхоз России (охрана селекционных достижений, сельскохозяйственного разнообразия, контроль биотических инвазий, сохранение биоразнообразия на аграрных землях, учет, охрана и устойчивое использование охотничьих животных), Рослесхоз России (сохранение лесного разнообразия, учет, охрана и устойчивое использование недревесных ресурсов леса), Росрыболовство (охрана и устойчивое использование водных биоресурсов) и т.д. На региональном уровне потребуется подготовка специального постановления о создании Межведомственного совета по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия и охраняемым природным территориям. Их полноправными участниками должны стать региональные дирекции особо охраняемых природных территорий. В Департаменте государственной политики в области охраны окружающей среды необходимо подготовить и типовое Положение о межведомственных советах субъектов Федерации.
Задача 5.2.4. Развитие отраслевой науки в области сохранения биоразнообразия и заповедного дела
Обоснование важности задачи
Внедрение научной поддержки принятия управленческих решений в данной области существенно повысит эффективность и оперативность управления. С данными проблемам успешно на протяжении многих лет (1960-2000 гг.) справлялись ведомственные НИИ, в том числе ВНИИ охраны природы и ВНИИ охотничьего хозяйства и звероводства Минсельхоза СССР, а потом – Российской Федерации, ЦНИЛ Главохоты при Совете Министров СССР и др. Они получали соответствующие задачи определять стратегические задачи отрасли и обеспечивать текущее научно-информационное сопровождение принятия решений в области охраны живой природы и развития заповедного дела. На них лежали задачи методического и методологического обеспечения деятельности всей заповедной системы СССР, подготовки высококвалифицированных кадров и развития международного сотрудничества в данной сфере. Сейчас статус и финансирование этих учреждений существенно снижены, а кадровый состав значительно сокращен. Потери в составе специалистов настоль ощутимые, что многие ключевые вопросы сохранения биоразнообразия, в том числе связанные с выполнением отдельных обязательств по Конвенции о биологическом разнообразии, не обеспечены ни научным. Ни информационным сопровождением.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- восстановление статуса и дееспособности ВНИИ охраны природы и ЦНИЛ Охотдепартамента МСХ России для научной поддержке мер и разработки стратегий сохранения биоразнообразия России, ее отдельных регионов, редких видов и их местообитаний и т.д.;
- формирование государственного заказа для ведомственных НИИ Минприроды России, Минсельхоза России, Росрыболовства, Рослесхоза (целевого финансирования) для обеспечения федеральных и региональных органов власти научной и мониторинговой информацией о состоянии биоразнообразия.
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Необходимо уточнение индивидуальных положений о ведомственных НИИ, их задач и формата взаимодействия с министерствами и ведомствами. По-видимому, потребуется для органов исполнительной власти, уполномоченных в области сохранения биоразнообразия, подготовить ведомственные целевые программы, определяющие тематику и объемы финансирования деятельности подведомственных НИИ по мониторингу состояния живой природы, научному и информационному сопровождению государственного управления сохранением биоразнообразия в России. Предлагается в ближайшее время внести эти и другие мероприятия в стратегические планы деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в т.ч. определить их как приоритетные для долгосрочной, среднесрочной и оперативной политики в области сохранения биоразнообразия.

2.6. Обоснование важности задач (положительные эффекты в случае решения этой задачи) + оценка рисков/ресурсов ее выполнения
Создание единого федерального ведомства (министерства, комитета, агентства, службы) для осуществления государственного управления в области охраны живой природы - сохранения биоразнообразия и особо охраняемых природных территорий будет содействовать четкому разграничению полномочий в данной области и резко повысит эффективность государственного управления в данной области за счет сокращения «управленческой цепочки» принятия решений, повысит статус (значимость для государства) объекта управления – живой природы. Риски решения этой задачи минимальные (например, внешний эффект – «рост бюрократического аппарата», не относится к данной проблеме, т.к. восполняет недостаточность управления).
Понятно, что в краткосрочной перспективе (до создания специального ведомства) потребуется совершенствование современной системы государственного управления сохранением биоразнообразия и особо охраняемыми природными территориями, которое позволит создать единую справочно-аналитическую систему государственных кадастров биоразнообразия как объекта государственного управления и специальную федеральную и региональную информационные системы для информационной поддержки мер по сохранению биоразнообразия. Внедрение научной поддержки принятия управленческих решений в данной области существенно повысит эффективность и оперативность управления.
Увеличение штата и финансирования подразделений Минприроды, занимающихся проблемами биоразнообразия и заповедного дела, несколько увеличит бюджетное финансирование, что можно свести к минимуму путем перераспределения статей бюджетного финансирования.
Создание межведомственной комиссии по проблемам биоразнообразия и межрегиональных и межотраслевых региональных советов по сохранению биоразнообразия и развития особо охраняемых природных территорий существенно увеличит эффективность координации и осведомленность в управленческих решения в данной области. Риски в решении данной задачи отсутствуют.
Восстановление статуса и дееспособности ВНИИ охраны природы и ЦНИЛ Охотдепартамента МСХ России для научной поддержке мер в области сохранения биоразнообразия позволит не на эфемерной грантовой основе, а на устойчивом бюджетном финансировании органам управления получать устойчиво достоверную информацию и принимать обоснованные решения. Управленец не может знать все об объекте управления, тем более о таком, как разнообразие видов растений и животных, их местообитаний и экосистем. Для этого и развивается отраслевая наука.

2.7. Детализация задач (возможный перечень мероприятий по их решению)
Конкретные мероприятия:
- подготовка пакета документов для Правительства по обоснованию создание федерального ведомства для осуществления государственного управления в области сохранения биоразнообразия и особо охраняемых природных территорий;
- формирование единой справочно-аналитической системы государственных кадастров биоразнообразия как объекта государственного управления (Красная книга, редкие виды растений и животных, биологические ресурсы, резервы земель для развития репрезентативной сети особо охраняемых природных территорий, рекреационные ресурсы и ресурсы экологически ориентированного бизнеса – для альтернативного, щадящего режима использования природных экосистем;
- создание федеральной и региональных информационных систем для информационной поддержки мер по сохранению биоразнообразия в формате веб-порталов (ведомственных и общего пользования), информационных площадок и ситуационных залов для обсуждения и оперативного принятия решений;
- восстановления «цепочки» научной поддержке принятия управленческих решений в данной области (учет и мониторинг –> информация о состоянии объекта –> ГИС -> альтернативные сценарии решения -> управленческое решение);
- увеличение штата и финансирования подразделений Минприроды, занимающихся проблемами биоразнообразия и заповедного дела.
- создание (восстановление) межведомственной комиссии по проблемам биоразнообразия;
- создание межрегиональных и региональных советов по координации действий по сохранению биоразнообразия и развития особо охраняемых природных территорий.
- восстановление статуса и дееспособности ВНИИ охраны природы и ЦНИЛ Охотдепартамента МСХ России для научной поддержке мер и разработки стратегий (сохранения биоразнообразия России, ее отдельных регионов, отдельных типов местообитаний, популяций отдельных редких видов и т.д.).
2.8. Предложения по внесению данной задачи в основные документы Минприроды
Предлагается в ближайшее время внести эти и другие мероприятия в стратегические планы деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в т.ч. определить их как приоритетные для долгосрочной, среднесрочной и оперативной политики в области сохранения биоразнообразия, а именно:
- подготовка пакета документов для Правительства обоснования создание федерального ведомства (министерства, комитета, агентства, службы) для осуществления государственного управления в области сохранения биоразнообразия и особо охраняемых природных территорий;
- совершенствование современной системы государственного управления сохранением биоразнообразия и особо охраняемыми природными территориями посредством формирования единой справочно-аналитической системы государственных кадастров биоразнообразия, создания федеральной и региональных информационных систем для информационной поддержки мер по сохранению биоразнообразия и формирования «цепочки» научной поддержки принятия управленческих решений в данной области (учет и мониторинг –> информация о состоянии объекта –> ГИС -> альтернативные сценарии решения -> управленческое решение);
- увеличение штата и финансирования подразделений Минприроды, занимающихся проблемами биоразнообразия и заповедного дела.
- создание (восстановление) межведомственной комиссии по проблемам биоразнообразия;
- создание межрегиональных и региональных советов по координации действий по сохранению биоразнообразия и развития особо охраняемых природных территорий.
- восстановление статуса и дееспособности ВНИИ охраны природы и ЦНИЛ Охотдепартамента МСХ России для научной поддержке мер и разработки стратегий (сохранения биоразнообразия России, ее отдельных регионов, отдельных типов местообитаний, отдельных редких видов и т.д.);
- формирование государственного заказа (целевого финансирования) для обеспечения федеральных и региональных органов власти научной и мониторинговой информацией о состоянии биоразнообразия.

3.1. Ключевая проблема (и ее краткое описание) – Существенные пробелы экологического законодательства, нормативной базы и низкая эффективность контроля правоприменения в области охраны живой природы
Проблема заключается в том, что успешное и эффективно начатое построение экологического законодательства в середине 1990-х гг. постепенно замедлилось, потеряло темп кодификации, погрязло в мелких, часто не экологичных и лоббистких поправках к федеральным законам и сейчас «работает недостаточно эффективно – нет федеральных законов, которые обеспечивали бы охрану всех типов растительности и ресурсов растительного мира, кроме леса; вне внимания законодательства оказались, водно-болотные угодья, международная конвенция по охране которых ратифицирована СССР еще в 1970-х гг.; нет закона, определяющего особый экологичный режим хозяйствования в Арктике и т.д. Крайне слабая нормативная база реализации федеральных законов в области охраны редких видов и их местообитаний. Исключительно низкий уровень контроля за соблюдением законодательства, мягкие наказания за правонарушения в области сохранения биоразнообразия (штрафы, компенсационные платежи, фактическое отсутствие уголовного преследования) и неразработанная система компенсаций и платежей по экологическим ущербам живой природе – все это стимулирует развитие браконьерства и его «экономического» проявления – нерегламентированного использования биоразнообразия и биоресурсов в стране.
3.2. Обоснование (почему данная проблема является ключевой, и мы не можем отложить ее решение; имеющиеся негативные последствия данной проблемы)
Данная проблема всегда для России была ключевой, т.к. в стране поддерживалось существование параллельных систем природопользования – платного и бесплатного (дарового). Законодательно оно было закреплено, т.к. фактически допускало безнаказанное браконьерское использование биоресурсов в любое время и в любых количествах. Правила охоты и рыболовства лишь частично регламентировали добычу промысловой фауны, но в отсутствии контроля и это стало не эффективным. Штрафы и оценки ущерба не сопоставимы с реальными негативными последствиями браконьерства для живой природы. Разделение биоты на полезную и бесполезную, нужную государству и ненужную провоцирует поголовный правовой беспредел именно в данной области. До сих пор нет юридически обоснованных рекомендуемых методик расчета ущербов, тарифов по биоте и экосистемам для оценок реального и потенциального ущерба (экологических последствий). В отсутствии этого все отрасли хозяйства, связанные с добычей ресурсов живой природы (биоресурсов) и негативным влиянием на них (загрязнением, механическим разрушениям экосистем, регулированием водного режима и пр.) живут по экономически «вывернутым» схемам оценки финансовых выгод (без реального учета экологических издержек – низкие платежи, низкие налоги, низкие цены на биоресурсы, низкие штрафы сверхлимитного добывания, не строгие меры по контролю ущерба природе и ликвидации последствий и пр.
Если отложить решение проблемы, то на смену поколению, которое «покоряло природу» и, во имя политических целей, шло на серьезные экологические потери, придет поколение, которое будет использовать еще более страшную философию «защиты частной собственности», а всю «нечастную собственность» - живую природу – возведет в ранг второстепенного элемента построения постиндустриального и информационного общества. В этой ситуации за украденный кошелек - 5 лет тюрьмы, а за гектары сожженной последней на планете степи – несколько тысяч рублей штрафа или ничего.
Устойчивый правовой нигилизм в России как раз и сформировался вокруг равнодушия и безнаказанности в отношении браконьерского использования ресурсов живой природы, а современное отсутствие регламентной базы в данной сфере провоцирует сохранение текущего состояния.
3.3. Риски к 2020 (возможные последствия и риски данной проблемы к 2020 г. в случае ее нерешения в количественных показателях)
В отсутствии оперативных решений проблем в области совершенствования нормативной правовой и регламентной базы устойчивого использования, сохранения и воспроизводства ресурсов биоразнообразия, местообитаний растений и животных, ландшафтов к 2020 г. имеется риск сохранить негативные тренды в состоянии отдельных популяций редких и исчезающих видов растений и животных, их местообитаний, охраняемых природных территорий и объектов:
- замедление темпов развития государственной системы особо охраняемых природных территорий (без федерального закона или решения Правительства по резервированию земель для развития системы охраняемых природных территорий);
- сохранение негативных трендов численности популяций редких видов животных (осетровые и редкие сиговые рыбы, выхухоль, снежный баран, тигр, леопард, белый медведь и др.);
- сокращение площади и даже практически полное исчезновение сохранившихся участков природных зональных степных экосистем в Европейской части России (менее 0,2-0,3% от площади степной зоны);
- рост числа случаев браконьерства (незаконной рыбной ловли, добычи гидробионтов, охоты на копытных животных и пр.) в 1,5-2,0 раза в ближайшие 10 лет при сохранении современной системы контроля;
- риск отсутствия достаточных целевых средств на приведение восстановительных мероприятий на нарушенных землях, стимулирование воспроизводства популяций редких и исчезающих видов животных (не 4-5 видов, а большинства из сотен видов Красной книги Российской Федерации) приведен к сохранению устойчивых трендов сокращения площади природных местообитаний;
- риск непринятия некоторых федеральных законов (охрана растительного мира, сохранения водно-болотных угодий, природного наследия и пр.) сохраняет имеющиеся пробелы законодательства, делает его неэффективным, стимулирует рост экологических нарушений;
- сохранение низких платежей за использование биоресурсов, низких штрафов и мягких наказаний за браконьерство, непринятие методик оценки ущерба живой природе и тарифов для исчисления ущерба будет стимулирование экологических нарушений, рост деградированных земель в районах нового освоения и исчезновение редких видов растений и животных.

3.4. Приоритетные направления действий (переформулировка проблем в конструктивном ключе)
Приоритетное направление действий - устранение существующих пробелов экологического законодательства, нормативной базы в области охраны живой природы и повышение эффективности экологического контроля и правоприменения при сохранении биоразнообразия.
Среди приоритетных направлений этих конструктивных действий выделим следующие:
- совершенствование законодательной базы, коррекция действующих и принятие новых федеральных и региональных законов в области сохранения биоразнообразия и развития системы его территориальной охраны;
- формирование эффективной нормативной и регламентной базы устойчивого использования и охраны биоразнообразия и биоресурсов;
- развитие юридически закрепленной методической базы в системе определения платежей, налогов, цен, тарифов для исчисления ущерба биоразнообразию, местообитаниям, экосистемам, ландшафтам;
- формирование эффективной системы специализированного экологического контроля в области сохранения биоразнообразия и режима особо охраняемых природных территорий на федеральном и региональном уровнях (не узковедомственного – только объекты рыболовства, охоты и т.д.);
- ужесточение системы наказаний за нарушения правил пользования объектами живой природы, случаев загрязнения и разрушения местообитаний, экосистем, ландшафтов, в т.ч. размеров штрафов с частных лиц и компаний, ограничений для нарушителей в занятии должностей в органах государственного управления, применении санкций в отношений компаний-нарушителей и пр.
3.5. Ключевые задачи (приоритетные направления действий второго уровня)
Обоснование важности задачи

Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи

Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
3.5.1. Совершенствование законодательной базы, коррекция действующих и принятие новых федеральных и региональных законов
Обоснование важности задачи
Совершенствование законодательства и нормативной базы устойчивого использования и охраны биоразнообразия позволяет оперативно и эффективно осуществлять государственное управление в данной области, существенно расширить спектр контрольных и хозяйственных действий, увеличивающих бюджетные поступления от использования биоресурсов, реализации природоохранных проектов и экологического контроля.
Позитивные эффекты также должны сказаться на международном уровне, т.к. незавершенность формирования законодательства в области охраны живой природы, а также низкие темпы интеграции России в систему юридического обеспечения природоохранного процесса в Европейском Союзе, значительно снижают авторитет России как развитой страны, в которой уделяется достойное внимание решению проблем охраны живой природы.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
-обеспечение соответствующими федеральными законами выполнения Россией обязательств по ратифицированным международным конвенциям в области сохранения биоразнообразия, в т.ч.о природном наследии, сохранении водно-болотных угодий международного значения, об охране растительного мира и др.;
- обеспечение соответствующими федеральными и региональными законами выполнения Россией и субъектами Федерации Европейской части Российской Федерации обязательств по ратифицированным Европейским конвенциям и соглашениям в области сохранения биоразнообразия, в т.ч. о биологическом и ландшафтном разнообразии, охране мигрирующих видов, сохранении редких видов и их местообитаний и др.;
- внесение поправок в федеральные законы (о животном мире, об особо охраняемых природных территориях, о рыболовстве, об охоте, о Байкале и др.), определяющих
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Для выполнения данной задачи необходима ревизия законодательства в области сохранения биоразнообразия и выделение пробелов в нем. Также требуется уточнение ведомственной политики в области международного сотрудничества и определение его приоритетов, особенно в рамках деятельности Европейского Союза. Возможно в регламентную базу Минприроды России, определяющую формат и приоритеты его сотрудничества со странами ЕС следует включить подготовку документации по присоединение к основным европейским конвенциям в области сохранения биоразнообразия и принятие соответствующих законодательных актов. Речь идет, прежде всего, о Боннской (по сохранению мигрирующих видов диких животных) и Бернской (об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе) конвенциях. Принятие федеральных законов, регулирующих действия по выполнению Россией обязательств по международным (глобальным и европейским) конвенциям в области охраны живой природы обязательно, т.к. рамочное и отсылочное в целом природоохранное законодательство не позволяет эти обязательства выполнять в полном объеме. Это касается, например, сохранения водно-болотных угодий, природного наследия, объектов растительного мира, мигрирующих животных, редких видов и их местообитаний и пр. Необходимо подготовить соответствующие законопроекты и поправки в действующее законодательство.
3.5.2 Формирование нормативной и регламентной базы устойчивого использования и охраны биоразнообразия и биоресурсов
Обоснование важности задачи
Необходимость совершенствования федерального и регионального экологического законодательства и нормативной базы связана в основном с важностью оперативного решения вопросов охраны живой природы в стране. Существующее более 15-ти лет законодательство в области сохранения биоразнообразия и особо охраняемых природных территорий до сих пор не завершило разработку требуемых для его выполнения подзаконных актов – нормативной правовой базы. Не созданы в полной мере условия для пользования регламентами в данной области. Нет юридических и экономических инструментов, позволяющих управлять сохранением биоразнообразия (общепринятых и юридически адекватных методик оценки ущерба живой природе, обоснованных размеров платежей, штрафов и пр.). Странным образом пользователями действующей нормативной базы в охране живой природы стали исключительно крупные добывающие и строительные компании, и общественные экологические организации. Население не знает природоохранных регламентов в отношении живой природы и соответствующим образом относится к охране и использованию биоразнообразия. Поэтому необходимо устранение недостатков информационной базы для распространения новой нормативной и методической основ сохранения и устойчивого использования биоразнообразия, для чего следует подготовить соответствующие ведомственные распоряжения. Мало разработать нормативы и регламенты – надо донести их до пользователей. По-видимому, многие вопросы использования нормативной базы здесь могли бы быть сняты открытием специального веб-портала общего пользования, на котором оперативно размещается вся нормативная правовая и методическая документация, прошедшая утверждение в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- устранение пробелов в нормативном правовом обеспечении устойчивого использования биоразнообразия и биологических ресурсов;
- совершенствование и дополнение нормативной правовой базы организации охраны биоразнообразия (подготовка и утверждение в Минюсте России требуемых методик, норм и регламентов);
- формирование дополнительной нормативной базы функционирования государственной системы особо охраняемых природных территорий, уточняющей зонирование территорий, режимы их охраны и ограниченной хозяйственной деятельности, функционирования объектов жизнеобеспечения, линейных сооружений, развития рекреации и туризма, организации мониторинга, проведения научных исследований и пр.);
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
В Минприроды России, а также в других органах исполнительной власти необходимо провести ревизию действующей нормативной базы и выявить ее пробелы, в т.ч. по юридическим и экономическим инструментам, позволяющим управлять сохранением биоразнообразия - общепринятых и юридически адекватных методик оценки ущерба живой природе, допустимых норм хозяйственной деятельности на особо охраняемых природных территориях, объектах природного наследия и пр., обоснованных размеров платежей, штрафов и пр.
Если федеральное законодательство установило общие требования к использованию и охране объектов биоразнообразия, обязанности граждан и пр., то это должно найти свое место в ведомственной нормативной документации соответствующих органов исполнительной власти. Наиболее приоритетными направлениями здесь должны стать:
- создание ясных и однозначных нормативов предельно допустимых нагрузок (объемов изъятия и размеров воздействия) на биоресурсы, популяции массовых и редких видов растений и животных, их местообитания, экосистемы и ландшафты (без пробелов);
- уточнение области распространения рекомендуемых законом норм платности и ее размеров при использовании биоресурсов и биоразнообразия (без пробелов по таксономическим группам, категориям редкости и пр.);
- подготовка и принятие общих и конкретных экологических требований при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов касательно местообитаний редких видов;
- подготовка и принятие нормативов и регламентов в отношении защиты от инвазий чужеродных видов, применения и разведения биологических объектов, создающих угрозу непреднамеренной и преднамеренной интродукции в природу;
- уточнение требований к военным и оборонным объектам, военной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, касательно сохранения биоразнообразия (ежегодные учения, маневры, учебные стрельбы и пр. наносят огромный ущерб природным экосистемам и биоразнообразию, особенно в степной зоне);
- разработка и принятие нормативного перечня обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по их использованию способами, которые не должны наносить вред живой природе (сейчас это все не конкретно);
- дополнение нормативов обеспечения экологической безопасности, возникающие при осуществлении генно-инженерной деятельности, регламенты осуществления генно-инженерной деятельности и применения ее методов касательно объектов живой природы (видов, экосистем) и т.д.
Необходимо устранить недостатки в доступности информации о нормативной и методической основах сохранения и устойчивого использования биоразнообразия и биоресурсов, для чего следует подготовить соответствующие ведомственные распоряжения, открыть специальный веб-портал общего пользования, на котором оперативно размещать всю нормативную правовую и методическую документацию.

3.5.3. Развитие нормативной правовой и методической базы внедрения экономических и финансовых механизмов сохранения биоразнообразия
Обоснование важности задачи
К сожалению, нормативная правовая и методическая база для внедрения новых экономических и финансовых механизмов сохранения биоразнообразия в Российской Федерации не создана. И это, не смотря на то, что в рамках реализации проекта ГЭФ «Сохранение биоразнообразия в Российской Федерации» (1997-2002) были подготовлены соответствующие предложения, проекты методических указаний и типовых документов, учебные пособия, справочники и пр., что могло бы стать основой реформирования отрасли. Европейские страны, внедрившие концепции экономической ценности биоразнообразия и экосистемных услуг, уже сейчас получают ощутимые позитивные эффекты и выгоды в охране живой природы – например объемы государственного финансирования в соответствии с возрастающей экономической ценностью живой природы и ростом объемов оказываемых ею экосистемных услуг (климатообразующих, водорегулирующих, почвозащитных, биоресурсных, рекреационных, эстетических и пр.). Внедрение этих подходов и методов в России сделает охрану живой природы экономически выгодной отраслью.
Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- разработка и внедрение новых методов определения платежей, тарифов, налогов и цен в практике сохранения и использования ресурсов биоразнообразия;
- определение регламентов оценки экономической эффективности природоохранных проектов и мероприятий с учетом дисконтирования, роста ценности биоразнообразия и объема его экосистемных услуг;
- уточнение тарифов для исчисления ущерба биоразнообразию, местообитаниям, экосистемам и ландшафтам при нарушениях экологического законодательства;
- утверждение в ускоренном режиме (приоритетно) в Министерстве юстиции Российской Федерации нормативов, регламентов, методических рекомендаций, такс, тарифов и методов оценки ущерба в области сохранения биоразнообразия для их использования в текущей практике природопользования и охраны живой природы.
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Новые нормативы и регламенты в области экономического регулирования и стимулирования природоохранной деятельности – прерогатива не только Минприроды России, но и Минсельхоза России, Росрыболовства, Рослесхоза и др.
Особо следует обратить внимание на регламенты, касающиеся разработки предпроектной и проектной документации. В Раздел “Охрана окружающей среды” (Проект ООС), являющийся неотъемлемой и обязательной частью проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию и т.п. хозяйственного или промышленного объекта должны войти эколого-экономические оценки биоразнообразия и экосистемных услуг и прогнозируемые потери, выраженные в денежном эквиваленте, в случае реализации проекта. По-видимому, это потребует внесения соответствующих изменений и дополнений в “Инструкцию о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений”, СНиП 11-01-95, а также в ведомственные рекомендации по разработке технико-экономического обоснования строительства, схем и проектов районной планировки городов и населенных пунктов, схем генеральных планов промышленных объектов с учетом требований территориальных схем охраны природы, бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также материалов инженерно-экологических изысканий, выполненных для подготовки проекта.
Также, соответствующие изменения должны быть внесены в рекомендации по подготовке тома оценки воздействия на окружающую среду (Проект ОВОС) - в разделы по оценке возможного воздействия на почвенный и растительный покров, животный мир, особо охраняемые природные территории, оценке ущерба живой природе и др.
3.5.4. Формирование эффективной системы комплексного экологического контроля в области сохранения биоразнообразия и особо охраняемых природных территорий, ужесточение системы наказаний за нарушения правил пользования объектами живой природы
Обоснование важности задачи

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования фактически не решают задач экологического контроля в области охраны живой природы. В последней действуют комиссии - по рассмотрению заявок и принятию решений на изъятие объектов животного мира на особо охраняемых природных территориях (ООПТ) федерального значения и по рассмотрению материалов на получение разрешительных документов в области сохранения биологического разнообразия. Среди задач государственного контроля определены выявление, пресечение и профилактика правонарушений, связанных с незаконным и нерациональным использованием природных ресурсов, с негативным воздействием на окружающую среду при осуществлении всех видов природопользования, в том числе экологически опасных. На федеральном и региональном уровнях в последнее десятилетие экологический контроль в области биоразнообразия и охраны биоресурсов существенно ослаб, стал осуществляться в меньшем объеме и с меньшим эффектом. И это несмотря на то, что, например в ряде регионов России, ключевых в отношении сохранения биоразнообразия (например, на Нижней Волге) отмечается заметный рост правонарушений в данной сфере. К сожалению, в результате бесконечных реформ государственного управления в области охраны природы оказалась фактически разрушенной система комплексного экологического контроля в области сохранения биоразнообразия и особо охраняемых природных территорий, ослабла система наказаний за нарушения правил пользования объектами живой природы. Кроме того, оказалась нарушенной и схема взаимодополнения экологического контроля, осуществляемого в охране природы, лесном, рыбном, земельном, водном и охотничьем хозяйствах. Общее число инспекторов, осуществляющих контрольные и защитные действия в охране объектов живой природы, сократилось. Низкие штрафы и применяемые санкции и наказания в данной сфере оказываются неэффективными и только стимулируют то, что для значительной части населения России биоресурсы и биоразнообразие стали «средствами выживания» - бесплатного пользования. Объемы их потребления в натуральном хозяйстве, в мелкотоварном производстве и в целом в неформальной и теневой экономике растут. Исправление ситуации возможно только коренной перестройкой государственной системы экологического контроля, ориентации его собственно на охрану природы, а не на «взяткоемкий» контроль соблюдения законодательства о защите окружающей среды (воздуха, воды, земель), которое саморегулируется экономическими механизмами (тарифами, платежами, штрафами, налоговыми льготами и пр.).

Предложения по основным мероприятиям в рамках решения задачи
- совершенствование системы комплексного контроля соблюдения норм законодательства в области сохранения биоразнообразия на федеральном уровне (в случае создания самостоятельного ведомства это достигается путем, аналогичным таковому в большинстве развитых и даже не очень развитых стран – созданием системы рейнжеров-инспекторов, которые имеют доступ на все территории и акватории федерального подчинения, полномочия в области защиты объектов живой природы и соблюдения заповедного режима);
- совершенствование системы комплексного контроля соблюдения норм законодательства в области сохранения биоразнообразия на региональном уровне (по аналогии федерального уровня, но на региональных землях);
- техническое обеспечение функционирования систем контроля в области сохранения биоразнообразия на местах – на региональном и муниципальном уровнях (транспорт, средства связи, взаимодействие со службами МВД России, ФСБ России, МЧС России, Рослесхоз, Росрыболовства, Росводресурсы, Россельхознадзор);
- повышение размеров штрафов и других санкций в отношении нарушителей законодательства в области сохранения и использования биоразнообразия;
- расширение списка нарушений экологического законодательства, на которые распространяется уголовная ответственность на частных лиц и руководителей компаний-нарушителей (браконьерство, нерегламентированное использование биоресурсов, загрязнения и разрушения местообитаний редких видов растений и животных, экосистем, ландшафтов и пр.).
Предложения по внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу
Данные решения ключевой задачи возможно в полном объеме только при создании самостоятельного ведомства по охране живой природы в стране. Но в рамках межведомственной координации возможно ее решение за счет создания комплексных межведомственных служб в субъектах Федерации, работающих в рамках деятельности межведомственных советов по сохранению биоразнообразия и особо охраняемым природным территориям (Росприроднадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор, МВД России, ФСБ России, МЧС России, Рослесхоз, Росрыболовства, Росводресурсы). В их ведомственной документации должны быть включены соответствующие регламенты, определяющие координацию и кооперацию в осуществлении экологического контроля в области сохранения биоразнообразия.
Соответствующие поправки в отношении повышение размеров штрафов, ужесточения санкций и наказаний, расширения списка нарушений экологического законодательства, на которые распространяется уголовная ответственность и других сфер правоприменения в области сохранения биоразнообразия следует внести в нормативные правовые документы, регламентирующие деятельность в области охраны живой природы (соответствующие статьи УПК РФ и КоАП РФ), ведомственные регламенты Росприроднадзора, Ростехнадзора, Россельхознадзора, МВД России, ФСБ России, МЧС России, Рослесхоза, Росрыболовства, Росводресурсов, определяющие участие в экологическом контроле.
3.6. Обоснование важности задач (положительные эффекты в случае решения этой задачи) + оценка рисков/ресурсов ее выполнения
Совершенствование законодательства и нормативной базы устойчивого использования и охраны биоразнообразия позволяет оперативно и эффективно осуществлять государственное управление в данной области, существенно расширить спектр контрольных и хозяйственных действий, увеличивающих бюджетные поступления от использования биоресурсов, реализации природоохранных проектов и экологического контроля.
Разработка и внедрение новых обоснованных тарифов для исчисления ущерба, методов расчета ущерба биоразнообразию и компенсаций по нему должны повысить ответственность компаний при осуществлении хозяйственной деятельности и обеспечит целевое поступление средств на мероприятия по восстановлению и защите объектов живой природы, что превентивно снизит реальный ущерб биоразнообразию.
Позитивные эффекты также должны сказаться на международном уровне, т.к. незавершенность формирования законодательства в области охраны живой природы, а также низки темпы интеграции России в систему юридического обеспечения природоохранного процесса в Европейском Союзе, значительно снижают авторитет России как развитой страны, в которой уделяется внимание решению проблем охраны живой природы.
Риски в совершенствовании экологического законодательства минимальные и связаны они в основном с необходимостью оперативного принятия серии федеральных и региональных законов, недостаточной информационной базой для распространения новой нормативной и методической основ сохранения и устойчивого использования биоразнообразия. По-видимому, эти риски снимаются открытием специального веб-портала общего пользования, на котором оперативно размещается вся нормативно-правовая и методическая документация, прошедшая утверждение в Министерстве юстиции Российской Федерации.
3.7. Детализация задач (возможный перечень мероприятий по ее решению)
Наиболее важные (приоритетные) мероприятия для решения перечисленных выше задач:
- разработка и принятие федеральных и региональных законов, обеспечивающих выполнение Россией обязательств по ратифицированным международным конвенциям в области сохранения биоразнообразия (о природном наследии, сохранении водно-болотных угодий международного значения, об охране растительного мира и др.);
- подготовка и внесение поправок в федеральные законы (о животном мире, о особо охраняемых природных территориях, о рыболовстве, об охоте и др.), определяющих нормы охраны и использования биоразнообразия на современном этапе;
- завершение разработки нормативов (подзаконных актов) устойчивого использования биоразнообразия и биологических ресурсов;
- совершенствование и дополнение нормативно-правовой базы организации охраны биоразнообразия;
- формирование новой и коррекция действующей нормативной базы функционирования государственной системы особо охраняемых природных территорий (режимы охраны и ограниченной хозяйственной деятельности, функционирования объектов жизнеобеспечения, линейных сооружений, развития рекреации и туризма, организации мониторинга и пр.);
- разработка и внедрение методов определения платежей, тарифов, налогов и цен в практике сохранения и использования ресурсов биоразнообразия;
- определение регламентов оценки экономической эффективности природоохранных проектов и мероприятий с учетом дисконтирования и объема экосистемных услуг;
- создание новой системы тарифов для исчисления ущерба биоразнообразию, местообитаниям, экосистемам и ландшафтам;
- утверждение нормативов, регламентов и методических рекомендаций в области сохранения и использования биоразнообразия в Министерстве юстиции Российской Федерации;
- совершенствование системы комплексного контроля соблюдения норм законодательства в области сохранения биоразнообразия на федеральном и региональном уровнях (создание новых регламентов, расширение полномочий контролирующих служб, увеличение финансирования, полное современное техническое обеспечение и координация с соответствующими структурами МВД, ФСБ и МЧС);
- повышение размеров штрафов за нарушение норм законодательства в области сохранения и использования биоразнообразия;
- расширение списка нарушений экологического законодательства, на которые распространяется уголовная ответственность на частных лиц, в т.ч. руководителей компаний-нарушителей.
3.8. Предложения по внесению данной задачи в основные документы Минприроды
Предлагается внести эти, а также другие мероприятия по совершенствованию экологического законодательства, нормативному обеспечению его выполнения и улучшению системы правоприменения в данной области, в стратегические планы Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в т.ч. определить их как приоритетные для долгосрочной, среднесрочной и оперативной политики в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия, а именно:
- разработка и содействие принятию федеральных законов, обеспечивающих выполнение Россией обязательств по ратифицированным международным конвенциям в области сохранения биоразнообразия;
- подготовка и внесение поправок в федеральные законы (о животном мире, о особо охраняемых природных территориях, о рыболовстве, об охоте и др.), определяющих нормы охраны и использования биоразнообразия на современном этапе;
- завершение разработки и внедрение новых нормативов (подзаконных актов) устойчивого использования биоразнообразия и биологических ресурсов;
- совершенствование и дополнение современной нормативно-правовой базы организации охраны биоразнообразия;
- формирование новой и коррекция действующей нормативной базы функционирования государственной системы особо охраняемых природных территорий;
- разработка и внедрение новых методов определения платежей, тарифов, налогов и цен в практике сохранения и использования ресурсов биоразнообразия;
- определение регламентов оценки экономической эффективности природоохранных проектов и мероприятий с учетом дисконтирования и объема экосистемных услуг сохраняемого биоразнообразия и природных экосистем;
- создание новой (обоснованной и более высокой) системы тарифов для исчисления ущерба биоразнообразию, местообитаниям, экосистемам и ландшафтам;
- реформирование системы комплексного контроля соблюдения норм законодательства в области сохранения биоразнообразия на федеральном и региональном уровнях (ориентация на комплексный межотраслевой характер, создание новых регламентов, расширение полномочий контролирующих служб, увеличение финансирования, полное современное техническое обеспечение и координация с соответствующими структурами МВД, ФСБ и МЧС);
- повышение размеров штрафов за нарушение норм законодательства в области сохранения и использования биоразнообразия;
- расширение списка нарушений экологического законодательства, на которые распространяется уголовная ответственность на частных лиц, в т.ч. руководителей компаний-нарушителей.
Kate777
Пользователь
 
Сообщения: 34
Зарегистрирован: Пт апр 30, 2010 2:02 pm

Вернуться в Экологическая модернизация России: роль науки и гражданского общества

Кто сейчас на конференции

Сейчас этот форум просматривают: нет зарегистрированных пользователей и гости: 0

cron