Forest.ru
Все о российских лесах
Logo
Все о российских лесах | О сайте | Каталог ссылок | Опросы | Форумы | Карта сайта | Поиск
English version

Новости

"Лесной бюллетень"

Периодические издания и рассылки

Публикации

Семинары и конференции

Полевые работы

Пресс-релизы и пресс-конференции

Проекты и кампании

Отправь SMS - поддержи наш сайт

Лесной бюллетень
 Номер 4, июнь 1997
Предыдущая статья Обложка номера Cледующая статья

Законы меняются - проблемы остаются


А. Морозов

Современная система организации лесного фонда страны в основном сформировалась в 1943 году. Именно тогда было утверждено разделение лесов на три группы. Несмотря на то, что выделение некоторых категорий защитности лесов I группы носило стратегические цели (полосы лесов вдоль автомобильных и шоссейных дорог), нельзя исключать и природоохранный эффект от этого введения. Лесозаготовки в лесах I группы имели и имеют серьезные ограничения: возраст рубки выше, чем в лесах других групп, меньшие размеры лесосек, больший срок примыкания, запрещение в некоторых категориях защитности рубок главного пользования. К этой группе относится значительная часть лесов в населенных малолесных районах, где на первый план выходят средообразующие функции леса. Именно близость к населенным пунктам и крупным промышленным объектам является бедой лесов зеленых зон и защитных полос вдоль дорог, ведь никому не придет в голову размещать карьеры или дачные участки в труднодоступных лесных массивах. (Хотя и сама идея размещения подобных объектов на землях лесного фонда вызывает серьезные сомнения - а разве мало у нас пустующих, нерационально используемых земель?)

Будучи долгое время под защитой законодательства, леса категорий защитности испытывали меньшую хозяйственную нагрузку, становясь прибежищем редких и исчезающих видов растений и животных. Часто, даже самое незначительное вмешательство со стороны человека в жизнь леса (выборочные рубки, например) скорее приносило вред, чем пользу.

В густонаселенных районах все большую цену приобретает каждый клочок земли. Вот в этих условиях власти регионов, при невмешательстве, а порой и участии, органов управления лесным хозяйством стали рассматривать леса как свою собственность, распоряжаясь ими в ущерб интересам государства и охраны природы. В последние несколько лет масштабы такого "природопользования" возросли настолько, что этим не могла не заинтересоваться Генеральная прокуратура. Приводим письмо генерального прокурора Российской Федерации Ю.Скуратова Председателю Правительства РФ Черномырдину (в текст включены также 2 абзаца из Представления генеральной прокуратуры на имя руководителя ФСЛХ Шубина В.А.)

"Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведена проверка соблюдения законодательства при переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом. ...

Прокуратурой Тюменской области в 1996 году выявлен ряд незаконных распоряжений главы администрации Тюменской области, на основании которых на землях лесного фонда производилась вырубка лесов первой группы и другие работы (например, распоряжение от 14.02.96 # 91-р "О разрешении на разрубку трассы", которым в порядке исключения была разрешена разрубка на площади 11,97 га в лесах первой группы Тобольского лесхоза в связи со строительством ВЛ-500 кВт Тобольск-Ишим). После вмешательства органов прокуратуры незаконные распоряжения были отменены и приведены в соответствие с требованиями законодательства.

лесистость, % Уменьшение лесистости (по отношению к 1988 г.) Доля лесов первой группы**
1988 г*. 1993 г**.
Ленинградская область 55.4 53.1 4.2% 40.3%
Брянская область 31.8 31.4 1.3% 40.6%
Калужская область 43.7 43.1 1.4% 43.7%
Московская область 40.9 39.8 2.7% 100.0%
Орловская область 7.4 7.3 1.4% 100.0%

* Лесной фонд СССР: статистический сборник. М, 1990, т. 1., учтены площади лесов, находящихся в ведении ФСЛХ
** Лесной фонд России: справочник. М, 1993, учтены площади всех лесов.

 

Изменение лесистости ряда густонаселенных областей центра Европейской России за пятилетний период 1988 - 1993 гг.

По протесту Нижегородского природоохранного прокурора 09.01.96 было отменено незаконное распоряжение главы администрации Лысковского района Нижегородской области от 04.12.95 # 573-р о предоставлении в постоянное пользование Горьковскому районному нефтепроводному управлению лесных земель площадью 0,6 га в лесах первой группы для строительства защитной дамбы на трассе нефтепровода Альметьевск-Горький. Аналогичные нарушения установлены в Хабаровском крае, Камчатской, Кемеровской, Кировской, Пермской, Саратовской, Томской и других областях. Однако местные органы управления лесным хозяйством своевременно не реагировали на эти нарушения, не ставили вопроса об отмене незаконных решений органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по данному вопросу.

Изъятие лесных земель в лесах первой группы нередко производилось в нарушение требований ст. 22 Основ лесного законодательства Российской Федерации, ст. ст. 24, 25 Земельного кодекса РСФСР в целях, не предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Игнорируя требования закона, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления предоставляли гражданам и юридическим лицам лесные земли в лесах первой группы для индивидуального жилищного строительства, организации коллективного садоводства, строительства капитальных гаражей и других целей. Так, на основании постановления правительства Свердловской области от 10.04.96 # 284-п был решен вопрос о предоставлении трех земельных участков в целях расширения территорий коллективных садов и индивидуального жилищного строительства.

В Володарском районе Нижегородской области распоряжением главы администрации от 23.02.96 # 273 незаконно отведены земли в лесах первой группы под строительство автозаправочной станции и автостоянки. Такие же факты имеют место в Кировской, Пермской, Тюменской областях. Ханты-Мансийском автономном округе и других регионах. По всем указанным фактам приняты соответствующие меры прокурорского реагирования.

Выявлены многочисленные нарушения порядка оформления материалов по переводу лесных земель в нелесные в лесах первой группы со стороны территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в Кировской, Мурманской, Орловской областях и других регионах. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.10.96 # 1555-р в Тюменской области разрешен перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы на площади 53,3 га для АООТ "Южные электрические сети" под линию электропередачи, который осуществлен без согласования с природоохранными органами.

В Мурманской, Нижегородской, Орловской, Тюменской и других областях земельные участки используются до принятия Правительством Российской Федерации соответствующего решения. На отводимых площадях производится незаконная вырубка лесов и другие работы. Как правило, эти незаконные действия совершались по указанию или с ведома органов местного самоуправления и территориальных подразделений лесного хозяйства. Так, до принятия распоряжения Правительства Российской Федерации от 17.07.96 # 1139-р о переводе 12,3 га лесных земель в нелесные в лесах первой группы на территории Орловской области были произведены работы по вырубке леса на площади 2 га, насыпана плотина пруда, построена дорога.

В ходе проверки, проведенной прокуратурой Красноярского края, установлено, что до получения разрешения Правительства Российской Федерации на перевод 5.6 га лесных земель в нелесные для строительства автомобильной дороги был выписан лесорубочный билет, разрешающий рубку в лесах первой группы на площади значительно большей, чем определено распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.08.96 # 1240. Незаконно было уничтожено 32.5 га лесов первой группы.

Амурской прородоохранной прокуратурой выявлены нарушения требований природоохранного законодательства, выразившиеся в том, что до принятия Правительством Российской Федерации соответствующего решения о переводе 47.68 га земель, занятых лесами первой группы для строительства автодороги "Амур", на основании распоряжения администрации Амурской области и письма управления лесами предприятию "Амуравтодор" выписаны лесорубочные билеты. Только после вмешательства прокуратуры ущерб в сумме 73,9 млн.руб., причиненный незаконной вырубкой, был возмещен и виновные лица были привлечены к ответственности.

Органами управления лесным хозяйством в Красноярском крае, Амурской, Волгоградской, Ленинградской, Рязанской, Свердловской областях и других регионах не осуществлялся должным образом контроль за использованием ранее отведенных площадей, не проверялась обоснованность их расширения.

Решения об изъятии земельного участка, занятого лесами первой группы, и дальнейшем его предоставлении для нужд, не связанных с ведением лесного хозяйства, принимаются в нарушение требований природоохранительного законодательства. В связи с изменением функционального статуса этих земель и последующей вырубкой расположенных на них лесов, в соответствии с требованиями Федерального закона "Об экологической экспертизе", в целях определения возможного негативного воздействия на окружающую природную среду необходимо обязательное проведение государственной экологической экспертизы. Однако такие экспертизы выполняются не всегда, а заключения подменяются обычным согласованием с комитетами по охране природы.

Нарушения требований законодательства об экологической экспертизе установлены в Чувашской Республике, Красноярском крае, Московской, Мурманской, Новгородской, Орловской, Пензенской, Рязанской, Свердловской, Тамбовской и других областях. Так, в Псковской области в 1995-1996 гг имели место 14 случаев перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, общей площадью 44,8 га. Из них в 5 случаях (28,87 га) государственная экологическая экспертиза не проводилась. Несмотря на это Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы на местах своевременно не реагировали на подобные факты, не ставили вопрос о проведении экологической экспертизы, не информировали органы прокуратуры о нарушениях законодательства об экологической экспертизе.

Всего в ходе проверки органами прокуратуры в 1994-1996 гг. выявлено более 280 незаконных решений руководителей органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления по вопросу перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом.

По результатам данной проверки в адрес руководителя Федеральной службы лесного хозяйства России внесено представление об устранении нарушений.

Принимая во внимание актуальность данной проблемы, полагал бы необходимым:

  • обязать руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации усилить контроль за соблюдением законодательства при переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом,

  • поручить Федеральной службе лесного хозяйства России совместно с заинтересованными федеральными министерствами и ведомствами разработать предложения о внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Российской Федерации в части обязательного проведения государственной экологической экспертизы при переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом."

***

Справка о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом.
По материалам коллегии Рослесхоза 28.04.97 (извлечение)

В 1996 году в целом по Российской Федерации Рослесхозом было рассмотрено и подготовлено заключений на 991 землеустроительное дело на площади 16313 га, в том числе с положительным заключением - 921 землеустроительное дело. Из общего количества землеустроительных дел 30% составляют Ленинградская и Московская области.

Из предоставленных в 1996 Рослесхозом земель лесного фонда для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства по Ленинградской области было рассмотрено 67 землеустроительных дел на площади 996 га, в том числе покрытая лесом площадь составила 684 га; по Московской области было рассмотрено 101 лесоустроительное дело на площади 913 га, в том числе покрытая лесом площадь составила 570 га.

Наибольшие площади переводимых лесов в процентном отношении за 2 года составили: в Республике Коми - 3%, в Республике Саха (Якутия) - 5.9%, в Иркутской области - 3.5%, в Кировской области - 17%, в Красноярском крае 7.1%, в Ленинградской области 2.2%, в Магаданской области - 9.8%, в Московской области - 1.9%, в Свердловской области - 6%, в Ямало-Ненецком автономном округе - 5.3%.

Из переводимых ежегодно лесных земель в нелесные в лесах первой группы для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, около 62% составляют покрытые лесной растительностью земли.

Ежегодно из лесных земель в нелесные в лесах первой группы под разработку карьеров и строительство линейных сооружений переводится во временное пользование по оперативным данным более 44% всех площадей лесного фонда, переводимых для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом.

28 апреля 1997 года состоялась коллегия Рослесхоза, на которой рассматривался вопрос "об устранении нарушений законодательства при переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы". Как отмечали выступавшие, на коллегии состоялся "открытый и принципиальный разговор", однако, на сторонних наблюдателей этот "разговор" произвел двойственное впечатление.

Со одной стороны, сотрудники аппарата Рослесхоза открыто признавали как свои недоработки, связанные в первую очередь с недостатком штатов (в Рослесхозе с землеотводными делами работает всего 1 человек), так и недоработки региональных управлений лесами, ослабление государственного контроля, непринятие своевременных мер к отмене незаконных решений и т.д. Не раз упоминалось, что нарушения законодательства при переводе лесных земель в нелесные для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства стали массовым явлением. Однако в проекте приказа, в качестве единственной дисциплинарной меры наиболее "отличившимся" руководителям предполагалось объявить замечание. Наказание меньше минимального. Такое обычно практикуется, когда нарушение не считается серьезным.

Это косвенно подтвердили выступления региональных руководителей из Тюмени, Нижнего Новгорода, Екатеринбурга, Кирова. По их словам получалось, что никаких нарушений со стороны управлений лесами вообще нет, нарушения, возникшие по вине местных администраций, своевременно устранены, либо устраняются. Создавалось впечатление, что весь "сыр-бор" разгорелся из-за недопонимания проблемы работниками прокуратуры. Несколько бледнее смотрелся руководитель Тюменского управления лесами, но, даже в его случае, какая-либо вина была совершенно неочевидна. Тем более, что все спорные решения принимались по указанию главы областной администрации, а управление лесами является органом двойного подчинения. Наверное нет нужды подробно описывать, что означает такое положение на практике. Интересно, что представитель прокуратуры также говорил о сильной зависимости региональных прокуратур от региональных властей.

На этом фоне особенно странно выглядела дискуссия о том, стоит ли увеличивать взыскания с выступавших руководителей региональных управлений лесами. (То есть стоит ли серьезно наказывать вроде как невиновных людей.)

Отдельно обсуждался вопрос, для каких вообще целей можно изымать земли в лесах первой группы. Единого четкого перечня ситуаций не существует. И если в Основах лесного законодательства речь шла об "исключительных случаях", то в новом Лесном кодексе нет даже этого дополнения. Более того, существование какого-либо перечня Лесным кодексом непосредственно не предусмотрено.

С другой стороны, на коллегии Рослесхоза был констатирован факт недостаточно эффективной работы региональных органов охраны природы и их фактического самоустранения от проведения экологических экспертиз землеотводных дел и целесообразности изъятия земель лесного фонда. Причем, если сотрудники Федеральной лесной службы в качестве основной причины называли отсутствие по вине Госкомэкологии соответствующей нормативной базы, то представитель Госкомэкологии делал упор на неурегулированность вопросов собственности в Основах лесного законодательства, что не позволяло в полную силу применять закон "Об экологической экспертизе", который, кстати, начал действовать лишь с конца 1995 года. Другой проблемой, по его мнению, был утвержденный "Порядок перевода лесных земель...", предусматривавший лишь согласование материалов с органами охраны природы, но никак не экологическую экспертизу, были проблемы с финансированием экоэкспертиз и т.д. В общем, по данным Госкомэкологии, экспертизу проводили лишь в 30% случаев.

Все выступавшие в той или иной степени поддержали идею о необходимости внесения изменений в действующий закон "Об экологической экспертизе" с тем, чтобы он наконец мог действовать. Фактически работа над внесением изменений в этот закон уже идет полным ходом. Некоторый диссонанс в этот стройный хор внес один из заместителей руководителя Рослесхоза, заявив, что, по его мнению, экологическая экспертиза вообще не нужна, так как не известно ни одного прецедента, когда экспертиза давала отрицательное заключение. Нечеткость соответствующих формулировок Лесного кодекса еще долго будет ставить вопрос о применимости экологической экспертизы в лесном хозяйстве. И, если Генеральная прокуратура России рекомендовала внести соответствующие изменения в Лесной кодекс, то Рослесхоз и в процессе разработки Кодекса и сейчас, по-видимому, не поддерживает эту идею.

Особый интерес вызвало выступление на коллегии Рослесхоза начальника управления лесами Эвенкии. По его словам, местные власти с 1992 года по сегодняшний день беспрепятственно раздавали в постоянное наследуемое владение земли лесного фонда (естественно, вместе с лесами), и сейчас отдано почти все. Так, по отчету Эвенкийского комзема на 01.01.97 земель лесного фонда в округе нет вообще, а по учету лесного фонда их числится много миллионов га. Помимо того, что эта ситуация неординарна сама по себе и последствия ее неочевидны, возникает очень много вопросов, в том числе и чисто риторические: "что делать?" и "кто виноват?".

Выступавшие на коллегии отметили, что наконец-то начался процесс приведения региональных конституций и законов в соответствие с конституцией и законами Российской Федерации. Возможно это уменьшит количество нарушений законодательства, но когда это реально произойдет, сказать не может никто.

Коллегия в основном касалась нарушений, связанных с лесами первой группы. За кадром остаются процессы изъятия земель в лесах второй и третьей групп. И, если в лесах первой группы неоправданное изъятие земель часто удается предотвратить, то в лесах второй и третьей групп это уже очень маловероятно, а ведь именно эти леса образуют основу лесного фонда России.

********

Корни деления лесов на группы нужно искать в истории. После реформы 1861 года, когда Россия вступила на путь капитализма, стала бурно развиваться и лесозаготовительная промышленность. Хищническое истребление лесов на больших площадях явилось причиной обмеления Волги и других рек, образования сыпучих песков, оврагов, болот и т.п. Это заставило царское правительство вмешаться в частное лесовладение. (В частных руках находилось около трети всех лесов России, главным образом в европейской ее части.) В 1876 году были утверждены временные правила для нескольких южных губерний, ограничивающие ежегодный размер рубок 1/30 лесной территории. Но это не решило проблему истребления лесов и в 1888 году правительство издало Положение о сбережении лесов, под действие которого попадали уже все леса России. Этим Положением все леса европейской России делились на защитные и незащитные. Защитные леса подлежали обязательному сохранению. К ним относились леса и кустарники, сдерживающие сыпучие пески по морским побережьям, берегам рек; защищающие от песчаных заносов города, селения, дороги, обрабатываемые земли и т.п. Однако несмотря на такие ограничения, лесная площадь страны продолжала сокращаться.

Различия в свойствах лесных ресурсов требовали дифференцированного подхода к ведению лесного хозяйства и лесопользования. Этот подход стал осуществляться с первых лет советской власти. Основным законом "О лесах" предусматривалось разделение всех лесов на защитные и эксплуатационные.

В 1923 году второй сессией ВЦИК был утвержден Лесной Кодекс РСФСР, где размер отпуска древесины в защитных лесах ограничивался величиной годичного прироста. В 1928 г. были определены основные положения отнесения лесов к зеленым зонам, а позже выделены зеленые зоны вокруг Москвы, Ленинграда, Киева, Свердловска и ряда других городов.

В 1931 году все леса СССР были разделены на две зоны: лесокультурную и лесопромышленную. В лесокультурной зоне пользование лесом разрешалось в размерах, не превышающих размеров среднего годичного прироста, и запрещалось применение концентрированных рубок.

К 1935 году выделили также около 13 млн.га водоохранных лесов, а в 1936 году определили водоохранную зону, включающую все лесные массивы в бассейнах Волги, Дона, Днепра, Урала и верхнего течения Западной Двины со всеми их притоками, а также леса Винницкой и Одесской областей. В водоохранной зоне выделялись запретные лесные полосы шириной 4, 6 и 20 км, в которых допускалось проведение только рубок ухода за лесом и санитарных рубок.

В 1935 году орехопромысловые и притундровые леса, защитные полосы вдоль железных и автомобильных дорог.

1943 год - утверждено разделение лесов на три группы.

1961 - зеленые зоны вокруг городов разделены на лесопарковую и лесохозяйственную части.

1966 - выделены в отдельные категории защитности полезащитные и почвозащитные леса, ленточные боры, степные колки, байрачные леса.

1973 - выделены государственные защитные лесные полосы и особо ценные леса.

1979 - в лесном законодательстве появляются категории защитности противоэрозионные и субальпийскиелеса, лесоплодовые насаждения, городские леса и лесопарки, а также заповедные леса, заповедные лесные участки, национальные и природные парки.



Семейство сайтов Forest.RU: Всё о российских лесах | Дубы Евразии | Всероссийское Движение "Возродим наш лес" | Российский музей лесаОбзоры прессы и аналитика | Леса Новгородчины | Всё о сибирском кедре и его родственниках | Национальный парк "Угра" | Алтайская авиабаза | Красноярский Центр защиты леса | Всё о грибах

Forest.RU для Вас: Войти в семейство сайтов | Книги и видео

К началу этой страницы На входную страницу

Напишите нам!