Forest.ru
Все о российских лесах
Logo
Все о российских лесах | О сайте | Каталог ссылок | Опросы | Форумы | Карта сайта | Поиск
English version

Новости

"Лесной бюллетень"

Периодические издания и рассылки

Публикации

Семинары и конференции

Полевые работы

Пресс-релизы и пресс-конференции

Проекты и кампании

Отправь SMS - поддержи наш сайт

Лесной бюллетень
 Номер 4, июнь 1997
Предыдущая статья Обложка номера Cледующая статья

От редакции. С нашей точки зрения все публикации после принятия Лесного кодекса могут быть разделены на несколько групп:

Так как это деление условно, то его не удалось до конца выдержать даже в рамках данной статьи.


О "шелухе" и конструктивизме


Обзор прессы после принятия Лесного кодекса

"Но я бы здесь вот оппонентов, которые выступают и по сегодняшний день, разделил, может быть, на две таких части. Первые, это, конечно, при удобном случае, заработать какой-нибудь политический дополнительный капитал. Говоря о слабых местах закона и т.д. и т.п. Это приходится слышать по радио, читать в газете. Ну, должен сказать, что быстро все отомрет, потому что, как правило, это далеко не квалифицированные суждения по закону. Здесь надо бы устраивать такие диспуты, где бы были с другой стороны достаточно подготовленные оппоненты, и снимали вот эту наносную шелуху, которую часто мы порой слышим.

Другая сторона, она наиболее организованная, она, естественно, преследует цели экономического характера, она, естественно, будет очень основательно отстаивать свои позиции, это как раз и по вопросам ценообразования. Я думаю, что будет продолжаться еще дискуссия по собственности на леса, хотя, должен сказать, субъекты федерации наделены такими полномочиями, дай Бог, если с ними просто справиться. Если задать вопрос, а чего вам еще не хватает, наверное оппоненты в этом плане растерялись бы и не ответили. Потому что одно дело, собственность, но ведь за собственностью что-то еще конкретное идет, и собственник, он не замкнул на себе, на Федерацию, все полномочия, все права, и 100 процентов компетенцию управления лесами, а львиную долю он передал как раз субъектам Федерации. Но ведь эта категория по оппозиции, она будет наиболее конструктивна, будет выстраивать свою логическую цепь для оппонирования Лесному кодексу. Ну, тем не менее, его надо выполнять."

В.Шубин (Из стенограммы пресс-конференции по Лесному кодексу, Рослесхоз, 21.02.97).


30 января в 13-30 ИНТЕРФАКС передал сообщение о том, что Президент России Б.Н.Ельцин подписал Лесной кодекс. Реально это событие состоялось днем раньше, а 4 февраля Лесной кодекс официально вступил в силу после опубликования в Российской газете.

Ниже мы приводим анализ публикаций о Лесном кодексе и материалов по проблемам, связанным с введением в действие нового лесного закона. Мы не ставили своей целью дать исчерпывающий обзор - это абсолютно нереальная задача. Но даже то, что нам удалось сделать, надеемся, позволит по новому взглянуть на Российское лесное законодательство.

Публикации официальных комментариев и заявлений. Интервью основных разработчиков закона.

("Лесной кодекс - не идеал, но шаг вперед", интервью с В.Шубиным обозревателя ЛГ О.Борисова, ЛГ 15.04.97).

"...Прежде чем на Лесном кодексе появилась подпись Президента Б.Н.Ельцина, всем нам - людям, радеющим за судьбы "зеленого друга" и природы в целом, пришлось провести немалую работу....

... Мы четко и упорно гнули свою линию, доказывая и законодателям, и премьер-министру, и Президенту, что действовавшие доселе нормативные и правовые акты по регулированию лесных отношений в нашем Отечестве не обеспечивали полного использования лесосырьевого потенциала страны в рыночных условиях и поступления платежей за лесопользование в бюджет. Многие положения лесного законодательства противоречили Конституции РФ и ряду федеральных уложений. Устранить их призван был в первую очередь новый кодекс...."

Надо сказать, что это утверждение Валерия Шубина гораздо ближе к действительности, чем это может показаться. Федеральная лесная служба действительно провела очень большую работу. Весь "законотворческий" процесс шел под чутким руководством Рослесхоза, за исключением, может быть, месяца или двух в начале 1996 года, когда работу над кодексом направлял Международный институт леса под руководством академика А.С.Исаева. Официально над законом работала группа разработчиков, включая даже некоторых депутатов, но лишь интересы Рослесхоза оказались учтены практически полностью. Помимо желания лесной службы в кодекс было внесено лишь два принципиальных момента - это второй абзац статьи 19 (возможность передачи лесов в собственность субъектов Федерации) и статья 130 (леса сельскохозяйственных организаций).

Впрочем, единая и четкая позиция по лесному законодательству руководства Рослесхоза, возможно, не всегда на все 100 процентов поддерживается региональными подразделениями и, даже многие лесоводы, наверное, не согласятся со мной в том, что новое законодательство учитывает все интересы российского леса и людей, призванных его беречь и приумножать.

Какие же отличия от Основ лесного законодательства и какие достоинства видит руководитель Рослесхоза в новом законе? Вернемся к тексту статьи ...

"... уточнена сфера регулирования закона, изменена его структура, вопросы аренды приведены в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Введены безвозмездное пользование и концессия, решены вопросы правоспособности и дееспособности граждан и юридических лиц в области использования, охраны, защиты и воспроизводства зеленых массивов. Устранены неопределенности, логические неточности и юридические погрешности, за что большое спасибо виднейшим российским юристам, взвалившим на свои плечи этот огромный труд.....

.... Определены цели управления на землях заповедников, национальных, природных парков, лесхозов образовательных и научно-исследовательских учреждений.

Еще раз подчеркиваю главное - лесной фонд отнесен к федеральной собственности....

....реализовано положение Конституции РФ о том, что природопользование находится в совместном ведении государства и его субъектов.....

Сохраняется .... единое государственное управление лесным хозяйством. Практика показала, что такой порядок наиболее эффективно обеспечивает решение всех задач, в том числе внедрения рыночных отношений в лесопользование....

... [с принятием Лесного кодекса] с одной стороны, государство взяло на себя обязательства быть собственником природных ресурсов; с другой - предоставлены широкие права, даны большие полномочия лесопользователям, благодаря чему мы, я уверен, приблизились к рынку...".

***

"Лесной кодекс РФ объявляет леса страны федеральной собственностью....

В соответствии с этим документом .... в лесной фонд включены все леса за исключением лесов, расположенных на землях, которые отведены для оборонных нужд, и на землях населенных пунктов. Кодекс предусматривает единую структуру государственных органов управления лесным хозяйством...В настоящее время около трех процентов всех лесов находятся в распоряжении сельскохозяйственных организаций и в соответствии с кодексом будут им переданы безвозмездно...

Сохраняя формы организации лесопользования, хорошо зарекомендовавшие себя в предшествующий период, Лесной кодекс вносит в то же время существенные изменения в эту сферу. Так, изменен порядок выделения участков лесного фонда в аренду, которые будут теперь предоставляться через лесные конкурсы....

Введение в действие кодекса, подчеркнул В.Шубин, обеспечит эффективное внедрение рыночных отношений в лесопользовании, позволит сохранить и приумножить лесные богатства России, увеличить поступления в бюджет от платежей за пользование участками лесного фонда." (сообщение ИТАР-ТАСС 21.02.97. Составлено исключительно из выдержек из официального пресс-релиза Федеральной службы лесного хозяйства России и выступления В.Шубина на пресс-конференции в ФСЛХ 21.02.97).

"В полном объеме принятый в начале февраля Лесной кодекс РФ начнет работать в 1998 году из-за того, что необходимо на правительственном уровне принять около 20 подзаконных актов, которые бы определили механизм действия закона, но ключевой вопрос решен окончательно: леса России остаются в федеральной собственности... руководитель Рослесхоза сообщил, что основные статьи кодекса предусматривают меры, направленные на повышение использования лесных сырьевых запасов, внедрение высоких технологий в переработке древесины, надежную защиту лесов от пожаров, вредителей, браконьерских порубок..." (ИНТЕРФАКС 21 февраля).

***

Следующая статья представляет мнение руководителя Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы. Именно этот комитет отвечал за прохождение закона в Думе.

"...Как считает председатель думского комитета по природопользованию Алексей Михайлов ("Яблоко"), удалось разработать понастоящему хороший, компромиссный вариант закона. "Идея заключалась в том, чтобы обеспечить рациональное . использование лесных ресурсов и привлечь инвесторов. Думаю, это получилось, хотя, с моей точки зрения, некоторые пережитки старой системы еще сохранились. Но, несмотря на эти ограничения, Лесной кодекс - колоссальный шаг вперед, он открывает массу возможностей, которыми нужно воспользоваться".

Преобразования коснулись, в основном, системы финансирования, отношений собственности и передачи прав на лесопользование. Лесной кодекс вернул все лесные ресурсы в федеральную собственность под контроль Федеральной лесной службы. Республики и области, объявив себя "де факто" хозяевами леса, не справлялись с новыми обязанностями, по-прежнему требуя деньги на содержание "своих" лесов у федерального бюджета. На передаче лесов в региональную собственность настаивал Совет Федерации. Дума пошла на компромисс, объявив, что лес может быть передан в собственность конкретному субъекту Федерации, но для этого необходим отдельный федеральный закон (который впрочем вряд ли будет утвержден нынешней Думой). Другая часть лесов - в некоторых регионах до 70 проц., - которая находилась в безвозмездной собственности колхозов и совхозов (подарок со времен Верховного Совета) и использовалась как придется, останется у прежних владельцев. Это вынужденная уступка аграриям, но с одним условием - колхозы обязаны соблюдать правила лесопользования, то есть следить за лесом, пожаробезопасностью и т.д., иначе они лишаются прав владения.

Поскольку лес находится в собственности государства, купля-продажа лесных участков запрещена, однако сделки с правами на лесопользование с некоторыми ограничениями разрешены. Если раньше эти права выдавались только решением госорганов, то теперь на конкурсной основе, причем решение принимается на уровне региона.

Существенно изменена система финансирования. До сих пор все деньги, которые платили лесопользователи (лесная подать и арендная плата), оставались в распоряжении леспромхозов, монопольно распоряжающихся лесными участками, и даже не считались доходами бюджета. Теперь эти средства направляются в бюджет и используются целенаправленно на восстановление и охрану лесов и подлежат соответствующему контролю.

Монополия лесных хозяйств, недоработанное законодательство и колоссальные проблемы с налогообложением - основные препятствия на пути инвесторов в лесной отрасли - теперь сняты. Более того, для неосвоенных участков, требующих значительных капиталовложений, Кодексом впервые введен механизм лесных концессий, предусматривающий передачу инвестору больших участков леса на условиях концессионного договора, заключаемого правительством и инвестором с согласия субъекта Федерации, на территории которого находится этот участок. Но хотя потенциальные инвесторы и проявляют заметный интерес к лесному сектору, по мнению Алексея Михайлова, о конкретных проектах говорить пока рано - реальная отдача будет ощутима не раньше, чем через два года." ("Конец монополии леспромхозов", Т.Дон, "Московские новости", 16-23.02.97).

Мысль о привлечении инвесторов к разработке лесов красной нитью проходила через все проекты Лесного кодекса. Попросту говоря, речь идет о том, чтобы продать и сдать в аренду иностранцам как можно больше лесов. Иностранцам - потому, что у российских предприятий обычно таких денег нет. Взамен лесов предполагается получить лесовозные дороги и прочую не слишком дорогую инфраструктуру, а также некоторые поступления в бюджет, впрочем тоже не слишком большие, так как формироваться они будут на основе действующих ставок платы за лес на корню (а это всего-навсего 3-5% от стоимости круглого леса).

Приведенное в статье описание системы финансирования мы оставляем без комментария.

Все официальные выступления и публикации по Лесному кодексу объединяет несколько черт. В первую очередь, это привлечение внимания к базовым основам нового лесного закона. Затем акцент на основные "положительные" черты кодекса, с точки зрения структур, разрабатывавших этот закон. Третье - это, безусловно, упоминание о последующей законотворческой работе, связанной с разработкой нормативно-правовых актов на федеральном и региональном уровнях. Еще одной характерной чертой этих публикаций является отсутствие упоминаний о каких-либо недостатках нового Лесного законодательства.

Такие материалы, как правило, не носят проблемного характера и потому интересны лишь весьма специализированной аудитории и, за редким исключением, публикуются лишь в специализированных изданиях ("Лесная газета", "Человек и закон" и т.п.).

Реакция на Лесной кодекс официальных представителей других ведомств.

Этот блок выступлений связан с реакцией на Кодекс государственных деятелей и властных структур не имевших, либо практически не имевших возможности реально участвовать в разработке Лесного кодекса, но заинтересованных в тех или иных положениях этого закона. Наиболее интересным представляется мнение лесопромышленников о достоинствах и недостатках Лесного кодекса. Интересно, согласно ли руководство Рослесхоза с такой трактовкой закона?

"..Если говорить о том, что дает новый кодекс лесопромышленникам, то в целом он содержит необходимые законодательные положения для их хозяйственной деятельности....

Очень важно, что передача лесов в аренду лесозаготовительным предприятиям будет осуществляться без конкурса. То есть предприятия... длительное время осуществляющие свою деятельность на данной территории и имеющие производственные мощности... будут обеспечиваться лесосырьевыми ресурсами в первую очередь и получат преимущественные права для заключения договоров об аренде участков лесного фонда....

Как известно, отныне уровень ставок и размеров податей, а также размеров арендной платы будет также определяться не в районах, а исполнительной властью субъектов Федерации. Это, без сомнения, позволит более объективно подходить к решению вопросов, с учетом экономического и финансового положения предприятий, их реальных затрат на содержание социальной сферы и других объектов....

Впервые Лесным кодексом Российской Федерации предусматривается освобождение лесопользователей от платы за древесину, получаемую от рубок промежуточного пользования на территории лесов, взятых ими в аренду.... Особое значение это положение приобретает для лесозаготовительных предприятий, имеющих истощенные лесосырьевые ресурсы....

К сожалению, лесопромышленники, лесопользователи не могут также однозначно приветствовать ряд других принципиальных положений документа, ущемляющих их интересы. Причем, повторяю, разногласия носят принципиальный характер.

О чем идет речь? Преимущественное право на получение в аренду лесного фонда лесозаготовителями, имеющими производственные мощности, соцсферу и т.д., ограничено только пятью годами. По истечении этих лет предприятия должны снова ее переоформлять, хотя срок аренды лесным законодательством установлен до 49 лет. При получении лесов в аренду на 49 лет теряется преимущественное право лесозаготовительных предприятий на ее получение...

Известно, что расчетная лесосека имеет не только лесоводственное и экологическое, но также и экономическое значение, связанное с размещением лесозаготовительной и других подотраслей лесопромышленного комплекса по отдельным регионам и районам. Кроме того, она теперь должна устанавливаться по каждому участку, передаваемому в аренду. Несмотря на изложенное, от установления расчетных лесосек устранены федеральные органы исполнительной власти по экономике, а также лесной целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности. Таким образом, в этом вопросе будет ощущаться ведомственный подход..."

Этот подход к вопросу очень напоминает практику многих предшествующих десятилетий, когда брали столько, сколько удавалось срубить и вывезти. Неистощительность лесопользования была декларацией в еще большей степени, чем сейчас, а равномерность оценивалась лишь в рамках всей страны. Памятником этому типу лесопользования остались миллионы гектар мягколиственных лесов и пустошей и тысячи заброшенных и вымирающих лесных поселков и деревень. С другой стороны, понятна и необходима забота о лесозаготовителях. Проблема, как всегда, в поиске разумного компромисса, чтобы кратковременное улучшение не стоило больших и невосполнимых потерь в будущем. Но вернемся к статье...

"Правила рубок должны составляться как синтез лесоводственно-экологических требований к разработке лесосек, укладывающихся в рамки технологических возможностей на современном уровне развития лесохозяйственной техники. В связи с этим они должны разрабатываться специалистами лесного хозяйства и лесной промышленности и утверждаться федеральным органом управления лесным хозяйством и федеральным органом исполнительной власти по лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности...

Особое внимание в [разрабатываемых новых] Правилах [отпуска леса на корню] должно быть уделено обоснованию штрафных санкций, предъявляемых к лесопользователям. Сегодня лесопользователи продолжают платить штрафы за действия, которые не приносят ущерба лесному хозяйству, а некоторые санкции противоречат закону о собственности..." ("Лесной кодекс: много плюсов, но есть и вопросы", первый зампред. Госкомлеспрома В.А.Чуйко, ЛГ, 18.02.97)

От одной крайности: полного исключения лесопромышленников из разработки нормативов, правил рубок и технологий легко перейти в другую крайность: определения "всего и вся" лишь на основе современных, не бог весть каких технических возможностей. Тогда о соблюдении даже базовых лесоводственных требований, уж не говоря об экологии, можно просто забыть. Истина, как всегда, где-то посередине...

***

"...Самым важным я считаю, что лесной фонд признан федеральной собственностью... Другой важный момент: определение понятия "лесной фонд". В старых Основах лесного законодательства под этим подразумевали только лесную растительность, а теперь - и лес, и землю, на которой он произрастает...В ряде пунктов Лесного кодекса заложены важные принципы экономической защиты лесов. Однако реализация этих положений возможна лишь с ростом лесопромышленного производства и укреплением экономики лесного сектора..." ("Научные задачи, а не проблемы выживания...", интервью акад. А.Исаева корреспонденту М.Набатовой, ЛГ, 15.04.97, стр.3)

Аналитические статьи и материалы по достоинствам и недостаткам нового лесного законодательства.

Обычно принятие закона, определяющего правила пользования ресурсами, вызывает появление различных мнений, толкований, прогнозов о дальнейшем развитии ситуации в отрасли, об основных ожидаемых проблемах. В случае с Лесным кодексом эта ниша осталась практически незаполненной. Нам известно лишь несколько публикаций, написанных в этом ключе, и все они несут в той или иной степени негативную оценку принятого закона.

"Закончилась упорная битва в законодательном собрании за лесной кодекс.... Наконец 22 января [дата принятия кодекса Государственной думой - прим.ред.] он был принят. Подписан. И вот опубликован. Рождая один вопрос: за что копья ломали?

...Битва ..[за собственность].. завершилась провозглашением в Кодексе федеральной собственности на леса. По крайней мере так комментирует основную идею нового закона руководитель Федеральной службы леса Валерий Шубин. Однако, читая закон, триумфальной победы государства в возвращении своих прав не чувствуешь.

Единственная без экивоков фраза в тексте закона о лесах, находящихся в федеральной собственности, продолжена абзацем о праве субъектов Федерации возбуждать законодательную инициативу по признанию лесов их собственностью. Говорят, такие обращения в Конституционный суд уже есть. Со стороны регионов уцепиться за такой абзац - кто упустит? Но и обычная, не форс-мажорная реализация нового закона фактически передает владение лесами тем же субъектам. Через концессии, аренду и даже безвозмездные сдачи лесных участков.... Участие представителя лесхоза ... в подготовке договора предусматривается, но решение принимает субъект Федерации.....Есть в законе упоминания о конкурсном порядке предоставления лесных участков в аренду и другие формы пользования. Но они - как фиговый листок, прикрывающий срамоту. Фраза о конкурсе подключена в контекст закона через союз "или". Значит, можно обойтись и без особого афиширования сделки. ....опыт ..[приватизации]..уже накоплен изрядный, и если в законе есть слово "или", то будьте уверены - оно сработает на сто с лишним процентов.....

Внедрение рыночных отношений актуализирует вопрос о цене срубленного леса. Она как была символической в прежней централизованно-распределительной системе, так грошовой остается и сегодня. ... Похоже в России до сих пор исповедуется принцип бесплатности лесного ресурса. Неудивительно, что так низок коэффициент его использования - всего 30%, в то время как, например, в Японии - все 100%.

Но, что обидно, появилась масса предприятий, контрольные пакеты акций которых ‘находятся у иностранцев. Они и пользуются российской даровой древесиной. Выходит, Россия добра ко всем и категорически не добра - к себе самой!..." ("За деревьями бы увидеть еще и лес", Т.Дзокаева, "Деловой Мир", 06.03.97, #35, стр.3).

***

"При разработке раздела ["Платежи за пользование лесным фондом и финансирование..] авторы Лесного кодекса, видимо, не учли опыт несостоявшегося дополнительного налогообложения доходов лесопользователей через отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов (статья 67 Основ лесного законодательства). Таким же завуалированным налогом предстают и платежи за лесные ресурсы в виде минимальных ставок платы за древесину, устанавливаемые правительством России (статья 103 Лесного кодекса). О налоговой сущности этих платежей говорит и их распределение: сорок процентов в федеральный бюджет и шестьдесят процентов в бюджет субъектов Федерации (статья 106).

Таким образом, перед экономической наукой и практикой поставлена задача: предложить такой подход к определению минимальных ставок платы за древесину, который бы отвечал интересам лесопользователей, органов управления лесным хозяйством и бюджетной системы.

К сожалению, в теории ценообразования существуют лишь два варианта платежей за пользование лесными ресурсами. Первый - исходить из затрат на воспроизводство лесных ресурсов. Этот вариант отвечает интересам органов управления лесным хозяйством...Если принять его за основу (реализация чрезвычайно проста), то минимальные ставки платежей должны полностью принадлежать органам управления лесным хозяйством и расходоваться в полном объеме на воспроизводство лесных ресурсов, поскольку оно не финансируется федеральным бюджетом (статья 108). Но именно это простое решение почему-то проигнорировано кодексом. В результате минимальные ставки платежей поступают в бюджет в виде налога на лесопользователей. А органам управления лесным хозяйством... остается только надеяться, что часть этих средств все же вернется им из бюджетов субъектов Федерации и финансирование воспроизводства лесных ресурсов будет обеспечено....

Второй вариант - исходить из цен на круглые лесоматериалы. Он защищает интересы лесопользователей.... Такой подход к определению лесных платежей как раз и был реализован "Методическими рекомендациями по расчету минимальных ставок лесных податей и ставок арендной платы при передаче участков лесного фонда в аренду", утвержденными Рослесхозом в 1994 году. Он уже показал свою полную несостоятельность, доведя удельный вес лесных податей в цене круглого леса до 3-5%....

...возможен и третий вариант. Когда трудно реализуются научные версии обоснования платежей, то их ставки могут быть назначены директивно, волевым путем.... И тогда с финансовой системой в лесном хозяйстве уж точно произойдет то, что премьер-министр России В.С.Черномырдин выразил своей знаменитой формулой: ‘Хотели, как лучше, а вышло, как всегда’". ("Лесной кодекс или экономическая головоломка", А.Петров (акад.РАЕН, проф., докт.эконом.наук), ЛГ, 08.04.1997, стр.3).

***

"...В федеративном государстве большое значение имеют проблемы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, а также закрепление прав органов местного самоуправления как участников лесных отношений. В Кодексе этим проблемам посвящены ст.46-49, причем эти статьи никак нельзя признать удачными. В частности, ст.47 перечисляет некоторые полномочия субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также утверждает, что субъекты РФ осуществляют также иные полномочия, не отнесенные к компетенции РФ. Это означает, что полномочия субъектов определены "по остаточному принципу". Такой подход не соответствует ст.72 Конституции, поэтому субъекты РФ при определении своих полномочий должны исходить не из этой противоречащей Конституции нормы ЛК, а из норм самой Конституции (ст.71-73). Иначе говоря, субъекты не вправе осуществлять лишь те полномочия, которые составляют исключительную компетенцию РФ (например, они не могут вводить свое таможенное регулирование, устанавливать уголовную ответственность и т.п.), по другим же вопросам субъекты РФ имеют право осуществлять соответствующие полномочия совместно с РФ (ст.72) или самостоятельно (ст.73). ... Что касается прав органов местного самоуправления, то они настоящим Кодексом фактически сведены к нулю.... Это не только нарушает права органов местного самоуправления, но и возлагает на субъектов РФ те функции, которые вполне успешно могут быть выполнены на местном уровне, отвлекая их тем самым от решения действительно важных вопросов....."

[Вряд ли все наши читатели согласятся с такой трактовкой взаимоотношений Конституции РФ и Лесного кодекса. Не беря на себя смелость комментировать эту проблему, все же хотелось бы сказать, что вопрос действительно не так прост, и некоторые сомнения в корректности этого раздела Лесного кодекса все же остаются.]

"... Из Кодекса исчезли многие положения (ранее содержавшиеся в Основах) о необходимости соблюдения в лесах природоохранного законодательства и согласования с органами охраны окружающей среды мероприятий, относящихся к предметам ведения этих органов. ...Подчас создается впечатление, что включение каких-то природоохранных норм в Кодекс предусмотрено лишь для вида и не преследует реально цели охраны окружающей природной среды. Например, в ст.55 предусмотрено выделение особо защитных участков лесов с ограниченным режимом использования, что хорошо. Однако неясно, каковы должны быть эти ограничения, если, согласно ч.4 той же статьи даже применение рубок главного пользования на таких не категорически запрещается, а лишь может быть запрещено.... Специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды иногда упоминаются в ЛК, однако, на мой взгляд, далеко не всегда адекватно. В частности, эти органы участвуют в утверждении расчетной лесосеки (ч.3 ст.62 ЛК), но почему-то не принимают участия в решении многих других важных вопросов (например, в решении вопросов о запрещении применения рубок главного пользования на особо защитных участках лесов - ст.55, об утверждении параметров и перечня видов особо защитных участков лесов - ст.59 и др.)....

... Говоря об особо защитных участках леса, нельзя не упомянуть и о других связанных с этой проблемой противоречиях и пробелах Лесного кодекса. Так, согласно ст. 55 субъекты РФ утверждают параметры (в ст. 47 ЛК сказано точнее: "границы") особо защитных участков леса по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством. Также по предложениям указанных органов субъекты РФ могут принять решения о запрещении применения рубок главного пользования на таких участках. Возникают вопросы, могут ли субъекты принимать решение о выделении особо защитных участков леса и о запрещении рубок при отсутствии представления органов управления лесным хозяйством; устанавливаются ли границы таких участков и запреты рубок главного пользования одновременно или они могут быть установлены в разное время; нужно ли предупреждать арендатора при заключении договора о наличии на арендуемом участке таких особо защитных участков леса и о возможном запрете в связи с этим рубок главного пользования на соответствующих участках; имеет ли право арендатор (лесопользователь) на компенсацию в связи с введением соответствующих запретов рубок и др. Лесной Кодекс ответов на все эти вопросы не дает....

В последние годы важное значение приобрела экологическая экспертиза... В Кодексе об обязательном проведении экологической экспертизы говорится дважды. [Причем согласно статье 65]... объектом экспертизы являются лишь места строительства (даже не проекты!) объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов. В других статьях об экспертизе не упоминается. Это положение Лесного кодекса не соответствует Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (ст.11-12,21), согласно которому обязательной государственной экологической экспертизе подлежит более широкий круг объектов (например, концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов, проекты схем охраны и использования лесных ресурсов, материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные и другие документы и материалы, обосновывающие хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду, и т.д.). Отсутствие упоминания о проведении экологической экспертизы названных объектов является существенным недостатком нового Лесного кодекса. Однако, это не означает, что теперь, после его принятия экспертиза названных объектов не должна проводиться, так как Федеральный закон "Об экологической экспертизе" продолжает действовать, и он будет применяться дополнительно (субсидиарно) к Лесному кодексу по тем вопросам, которые в Кодексе не решены (обойдены молчанием)....

.... Многие положения Лесного Кодекса внутренне противоречивы, что создает сложности в применении этих положений на практике. ...Еще один пример касается, в частности, статей, регулирующих отношения аренды участков лесного фонда. Так, стороной в договоре аренды (арендодателем) является лесхоз (ст.31). Но участки лесного фонда предоставляются в аренду по решению органов государственной власти субъектов РФ (ст.34). Они же (субъекты) устанавливают арендную плату (ст.47). В то же время арендная плата устанавливается в договоре (ст.105). Согласно ст.608 Гражданского кодекса РФ арендодателем имущества является собственник или лицо, управомоченное законом или собственником сдавать имущество в аренду. Указанные статьи Кодекса не позволяют однозначно утверждать, кто же является таким лицом (лесхоз или субъект РФ). Сопоставление приведенных норм вызывает, например, такие вопросы: если субъект РФ не является ни арендодателем (ст.31), ни собственником (ст.19) участков лесного фонда, то на каком основании ему дано право предоставлять участки лесного фонда в аренду и устанавливать арендную плату; если же субъект РФ предоставляет участки в аренду и определяет арендную плату, то он должен быть стороной в договоре (арендодателем). Кем же в таком случае выступает лесхоз? Сказанное об аренде в равной степени относится и к договору безвозмездного пользования участками лесного фонда (ст.36). Кроме того, ... допуская предоставление участков лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до 49 лет (ст.36), Кодекс не определяет, в каких случаях это возможно (кому, для каких целей, каким "требованиям" должен отвечать такой пользователь и т.п.). Вероятно, ответы на эти вопросы будут даны в соответствующем Положении, утверждаемом Правительством, но хотя бы общие контуры подхода к этой проблеме следовало бы дать в Кодексе. Однако их здесь нет. Поэтому формально любой субъект (в том числе тот, кто сейчас является арендатором), может требовать предоставления ему участка лесного фонда в безвозмездное пользование. И юридических оснований для того, чтобы отказать им в этом нет...." ("Новый лесной кодекс Российской Федерации с точки зрения юриста-эколога", В.Устюкова (канд. юр.наук), "Охрана живой природы" #1(6) 1997, Нижний Новгород.)

***

"...В целом, если сравнивать новый Лесной кодекс с действовавшим до него лесным законодательством, следует отметить значительный рост декларативных заявлений по поводу сохранения природных функций леса, и еще большее ослабление реальных механизмов осуществления этих деклараций...

Так, Лесной кодекс, во многом, прямо или косвенно противоречит Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральному закону "Об экологической экспертизе", Федеральному закону "О животном мире", Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды"....

.... Кодексом [в ряде случаев] не предусмотрена возможность ограничения рубок промежуточного пользования, хотя в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" они могут быть запрещены режимами государственных природных заказников (ст.24), о которых вообще не упоминается в кодексе, памятников природы (ст.27), природных парков (ст.21). А согласно ст.15 в национальных парках запрещаются проходные рубки, также относящиеся к рубкам ухода, то есть промежуточному пользованию. И если формулировка ст.114 кодекса в принципе допускает возможность ограничения рубок промежуточного пользования в национальных парках, природных парках и памятниках природы, то в особо защитных участках, к которым отнесено большинство заказников, такая возможность вообще не предусмотрена.

...Лесным кодексом не предусмотрена государственная экологическая экспертиза концессионных договоров (ст.38), материалов по переводу лесных земель в нелесные и изъятию лесных земель(ст.63), проектов лесоустройства (ст.73), правил (наставлений) по рубкам главного и промежуточного пользования (ст.115). При этом в ст.65 и ст.90 упоминается необходимость проведения государственной экологической экспертизы не связанных с ведением лесного хозяйства работ, проводимых в лесном фонде, а также лесозаготовительной техники (то есть не касающихся собственно лесного хозяйства)...

В Кодексе существенно ограничены права государственных природоохранных органов и общественности по контролю за состоянием и использованием лесов. .... природоохранные органы не только лишены права участвовать в выделении особо защитных участков (хотя многие из них служат для сохранения таких объектов, как редкие виды, контроль за которыми относится к компетенции природоохранных органов), но даже не имеют возможности участвовать в подготовке перечня особо защитных участков, поскольку согласования с ними этого перечня кодексом не предусмотрено.

Изменен и порядок утверждения расчетной лесосеки; по сравнению с ранее действовавшими Основами лесного законодательства, предусматривавшими согласование расчетной лесосеки с государственными органами охраны природы, новый кодекс предусматривает лишь "участие" органов охраны природы в установлении расчетной лесосеки.

Не вызывает оптимизма и статья Кодекса о доступе общественности к информации об экологическом состоянии лесов.

К сожалению, можно сказать, что новый Лесной кодекс является достаточно непроработанным документом, дающим ... поводы ... для многочисленных конфликтов между органами лесного хозяйства, охраны природы и общественными организациями, связанными с охраной природы...". ("Экологи предостерегают", А.Морозов, А.Ярошенко, С.Цыпленков, ЛГ 18.03.97).

Надо сказать, что неправительственные природоохранные организации, последовательно выступавшие против ряда положений Лесного кодекса, добились немного, так как их предложения часто шли в разрез с ведомственными интересами ФСЛХ. Такие разногласия и раньше и сейчас не всегда понятны. Неужели Рослесхоз против экологической экспертизы, например, проектов изъятия земель лесного фонда, или против соблюдения режимов лесопользования, установленных для государственных природных заказников? А ведь кодекс допускает неоднозначные толкования этих вопросов. Не очень понятны также возражения руководства Рослесхоза против равноправного, а не только консультативного, участия других ведомств и общественных объединений в разработке правил и наставлений по рубкам, разработке и утверждению методик определения расчетной лесосеки и т.д.

Так или иначе, принятие Лесного кодекса на долгое время поставило точку в спорах по формулировкам отдельных положений лесного законодательства, наверное поэтому официальная реакция природоохранных организаций на принятие Лесного кодекса была более чем незаметной - точнее сказать, ее вовсе не было.

***

Большой спектр проблем связан с лесопользованием в бывших колхозных и совхозных лесах. Этому вопросу посвящено несколько публикаций.

"...Отвечая на вопросы журналистов, руководитель Рослесхоза Валерий Шубин, его заместитель Михаил Гиряев и начальник управления лесоустройства Юрий Кукуев отметили, что согласно принятому Лесному кодексу отныне в лесной фонд не входят только леса, расположенные на землях обороны и землях городских поселений ...Это означает, что, скажем, бывшие совхозно-колхозные леса отныне входят в Государственный лесной фонд.

На мой вопрос, почему нынешние и так сидящие без денег сельхозформирования должны будут платить за лес, который еще вчера был в их собственности, я получил ответ, что своим лесом, ранее находившимся в их владении, они будут пользоваться безвозмездно..." ("Отныне у сельхозформирований своих лесов нет", П.Хомицкий, "Сельская жизнь", 25.02.97).

"...Новый кодекс исправил явные недочеты предыдущего законодательства в той его части, где акционеры [имеются в виду сельскохозяйственные предприятия разных форм собственности] диктовали свою волю. Казалось бы, справедливость восторжествовала, но мы бы не были россиянами, когда б не заблудились в трех соснах и не вырыли бы себе ухабы на ровном месте. В том же Гвардейском лесхозе [Калининградская область] обратили внимание на пункт кодекса, в котором допускалась "в целях обеспечения потребностей сельскохозяйственных организаций в древесине и прочих лесных ресурсах" передача бывших колхозных лесов в безвозмездное пользование прежним владельцам на длительное время. Значит, принимай лесхоз на свой баланс остатки былой роскоши и тут же на целых 49 лет возвращай колхозным восприемникам - акционерам. Тут уж целый букет ребусов. Акционеры получают возможность беспрепятственно рубить, что и делали, переложив ответственность за содержание лесов на лесничества. С другой стороны, почему древесина выделяется АО бесплатно, тогда как возвращение к жизни тысяч гектаров изнуренных нехозяйским отношением насаждений потребует от лесного хозяйства значительных средств, коих ни центр, ни местная дума не обещают...." ("Разлучают лес и поле", В.Высоцкий, ЛГ, 15.04.97, стр.2.).

***

Принятие нового закона привело к, по крайней мере временному, обострению проблем с финансированием лесного хозяйства в целом ряде областей и республик России. На наш взгляд, приангарский вариант "решения" проблемы в той или иной степени угрожает многим регионам.

"...на очередной мартовской сессии Законодательного собрания Приангарья депутаты с редким единодушием отклонили проект областного закона "Об отчислениях минимальных платежей за пользование лесным фондом региона, направляемых на воспроизводство лесов." ...

[Закон предусматривал] отчисление не менее 50 процентов минимальных ставок платы за древесину на корню [поступивших] в областной бюджет, управлению лесами для расходов на воспроизводство лесов.

Какой же процент отчислений на нужды лесовосстановления депутатский корпус области посчитал достаточным? Никакой!...

Таким образом, лесовосстановление может оказаться без финансирования, поскольку по новому Лесному кодексу ... расходы на воспроизводство лесов несут субъекты Федерации. Другими словами, на эти цели из бюджета РФ денег ждать уже не приходится..." ("‘Отблагодарили’ депутаты кормильца", В.Калинин, ЛГ 01.04.1997, стр.1)

Региональная пресса о Лесном кодексе

Воодушивившись целой волной публикаций центральной прессы, посвященных принятию нового Лесного кодекса РФ, да и вообще, интересом журналистов к данной проблеме, мы решили подготовить обзор мнений, основываясь на материалах региональных изданий.

Однако здесь нас ждало разочарование. Несмотря на то, что положения нового лесного закона затрагивают как раз субъекты Федерации, региональная пресса отреагировала на принятие Кодекса довольно вяло. С чем это связано? Очевидно, и журналисты, и редакторы считают гораздо более важными другие темы, связанные с развитием лесного комплекса - деятельность инвесторов, выживание леспромхозов, проблемы лесных поселков, железнодорожные тарифы. Кроме того, нужно учесть, что принятие Лесного кодекса совпало с выборами губернаторов во многих областях и газетные полосы были заполнены пред- и послевыборными материалами.

Не исключено, что недостаточное внимание средств массовой информации к лесному законодательству обусловлено пассивностью в работе с общественностью региональных органов управления лесным хозяйством. Ведь если бы лесники и журналисты работали в тесном контакте, то не выходили бы статьи, рассказывающие о вступлении в силу Основ лесного законодательства (!) и последствиях такого нововведения, как разделение функций управления лесным хозяйством и коммерческой деятельности. Вероятно, автор использовал свои заготовки образца 1993 года, а никто из специалистов не мог ему подсказать, что страна живет уже с новым лесным законом. (Амурская правда, 7 февраля 1997 г.) Как и в центре, в регионах упустили возможность привлечь внимание общественности к проблемам лесного сектора.

Но если в средствах массовой информации говорится о новом лесном законодательстве, то акценты в публикациях ставятся несколько иначе, чем в центре. Областные и республиканские газеты обращают внимание на вопросы, интересные не узкому кругу специалистов, а широким слоям населения.

"...Вопрос об оборотоспособности объектов лесных отношений Лесным кодексом решен следующим образом. Оборот лесного фонда не допускается. Купля-продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут за собой отчуждение участков лесного фонда, а также участков леса, не входящих в лесной фонд, не допускаются.

Лесной фонд находится в федеральной собственности. Допускается лишь передача части лесного фонда в собственность субъектов Федерации.

Граждане и юридические лица обладают правом собственности на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке, находящемся в их собственности. ...

Гражданам и юридическим лицам принадлежат права пользования участками лесного фонда и права пользования участками леса , не входящими в лесной фонд. ...

Платежи за пользование лесным фондом взимаются в виде податей и арендной платы. ...

Статьей 107 Лесного кодекса определен конкретный перечень лиц, освобожденных от платежей за пользование лесным фондом для собственных нужд. К ним относятся: ..." ("Новое лесное законодательство". - Красное знамя (Республика Коми), 12.02.1997).

"За последние четыре года жители Карелии построили себе индивидуального жилья больше, чем за предыдущие двадцать лет. Однако индивидуальное строительство деревянного жилья может прекратиться, так как согласно Лесному кодексу, принятому недавно Госдумой, у органов местного самоуправления не останется своего леса, который они выделяли частникам для строительства." ("Ударим частника Лесным кодексом." - Газета "Карелия", 28.02.1997).

Вообще, в Карелии много и в основном негативно отзывались о Лесном кодексе на самых разных уровнях власти. Недовольство было связано с уменьшением полномочий в управлении лесами и ожидаемым уменьшением денежных поступлений. Глава Карелии В.Степанов даже угрожал денонсировать федеративный договор.

"...По мнению председателя правительства Карелии, данный документ [Лесной кодекс] игнорирует конституционные права субъектов Федерации и подрывает основу федерализма. Совет Федерации в свое время дважды отклонял проект Лесного кодекса из-за его несоответствия Конституции. В федеративном договоре закреплено, что леса и другие природные ресурсы относятся к собственности регионов. В то же время из 38 статьи Лесного кодекса явствует, что право распоряжаться лесными фондами относится к исключительным полномочиям федерального правительства. Глава республики Карелии Виктор Степанов считает, что таким образом теряется один из важнейших экономических рычагов, с помощью которого можно привлекать инвесторов.

Именно поэтому, по словам Виктора Степанова, закономерен вопрос о целесообразности существования самого федеративного договора....для восстановления законности правительство Карелии вынуждено обратиться в Конституционный суд Российской Федерации." (И.Ильин, Петрозаводск, Служба новостей Радио России, 12.02.97). По данным Федеральной лесной службы, Конституционный суд отказал карельскому руководству даже в принятии материалов к рассмотрению.

Карельской официальной прессой, судя по всему, организована настоящая кампания против принятого кодекса. При этом, авторы статей часто используют не обоснованные аргументы и доводы.

"... Главное, на что обращает внимание руководство акционерной компании "Кареллеспром, - несответствие документа Федеративному договору, а значит, и Конституции страны. Согласно главным юридическим актам государства лесное законодательство относится к совместному ведению федеральных и региональных органов власти. ...

Без согласования с регионами сокращен срок лесной аренды - с 50 до 5 лет. По мнению специалистов лесной промышленности Карелии, введение Лесного кодекса лишит возможности планирования, в частности, строительства дорог и другой инфраструктуры в условиях длительной перспективы, поскольку за такой срок полностью не окупятся затраты на эти цели. Не исключена потеря интереса к лесовосстановлению и соблюдению лесоохранных правил, создаются предпосылки к хищническому использованию лесов. Целый ряд договоров аренды участков лесного фонда, которые были заключены ранее и рассчитаны на 50 лет, потеряли юридическую силу. А между тем, механизм разрешения возникших в связи с этим законодательных и хозяйственных процедур не предусмотрен". (Н.Антипенко, "Карелия", 4.04.97).

***

В целом, региональных публикаций немного.

Можно предположить, что в регионах еще не успели изучить новый лесной закон настолько, чтобы давать комментарии и делать серьезный анализ изменения ситуации в лесном секторе региона. (Об этом свидетельствует также и то, что неудачей закончились наши попытки получить отзывы о Лесном кодексе у руководителей региональных управлений лесами.) Реакцию специалистов можно ожидать по прошествии некоторого времени, когда на практике проявят себя как положительные, так и отрицательные стороны Лесного кодекса. Не исключено, что будет разговор и о развитии регионального лесного законодательства. Первые признаки этого уже имеются:

"Распоряжением губернатора области Михаила Прусака создана рабочая группа по подготовке проектов областных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере лесного законодательства на территории области. Ее председателем назначен заместитель главы Администрации области Николай Семенов.

Специалисты займутся выработкой документов по передаче полномочий органам местного самоуправления районов в вопросах распоряжения лесным фондом и проведения ценовой политики." ("Кто у леса хозяин?" - Новгородские ведомости, 5.03.1997).

Особое место в регионах занимают издания, специализирующиеся на "лесной" и природоохранной тематике. Естественно, они не могли оставить без внимания такое важное событие, как принятие Лесного кодекса Российской Федерации. Так, калужская региональная газета "Лесные вести" (N1(12), февраль 1997 г.) привела интервью с главным лесничим Калужского управления лесами Леонидом Битковым (сейчас он назначен начальником Управления). Естественно, коснувшись таких основополагающих моментов, как федеральная собственность на лесной фонд и государственное регулирование лесных отношений, Л.М.Битков обратил внимание на главные положения Лесного кодекса, затрагивающие деятельность областного управления:

"... В новом законе основные полномочия по регулированию лесных отношений в субъекте Российской Федерации получили областная администрация, управление лесами, лесхозы - то есть государственные органы. Это будет способствовать большему порядку в лесах. Так, приостановление и принудительное прекращение прав лесопользования, в случае обнаружения лесонарушения, по закону могут самостоятельно осуществлять лесхозы и управления лесами. ... Плата за леса также будет устанавливаться областным законодательным органом. ...

В принятом кодексе четко определены права и обязанности лесной охраны. Выполняя международные соглашения и основной закон, работники лесного хозяйства обязаны управлять лесами с целью сохранения и воспроизводства биоразнообразия лесных экосистем, регулирования углеродного баланса, а также устойчивого развития лесного сектора экономики. Законом закреплено, что лесная охрана не может вести рубки главного пользования и перерабатывать древесину, получаемую при этих рубках. Главная ее задача заключается не в коммерческих результатах, а в том, чтобы сохранять и выращивать леса. При этом, лесная охрана подлежит государственной защите от разных угроз и посягательств. Работники леса обязаны по новому закону проводить сертификацию добытых лесопользователями лесных ресурсов: древесины и других. Если будет установлено, что древесина заготавливается с использованием лесозаготовительной техники, которая разрушает природную среду, - то такая продукция не получит сертификат и ее сбыт должен быть бойкотирован на цивилизованном рынке. К лесозаготовкам при этом будут допускаться только те субъекты, которые имеют лицензии на право лесной производственной дятельности. ...

И, наконец, новый закон решил вопрос финансирования лесного хозяйства. В кодексе четко установлены обязательства бюджетов всех уровней. Так, областной бюджет обязан будет финансировать работы по воспроизводству лесов. По всей видимости, на эти цели следует направлять часть средств, которые будут поступать в областной бюджет в виде платежей лесозаготовителей за пользование лесными ресурсами."

Публикации в изданиях неправительственных организаций говорили, преимущественно, о природоохранных недостатках кодекса (Агентство волжской экологической информации (Нижний Новгород), бюллетень "Живая арктика" (Москва), "Эко-ньюс" (Санкт-Петербург), "Зов тайги" (Владивосток) и др.). Эти материалы мы не приводим, поскольку большинство из них затрагивают проблемы, с которыми читатели "Лесного бюллетеня" уже имели возможность ознакомиться.

***

Какие же выводы можно сделать из обзора публикаций, посвященных принятию Лесного кодекса?

Положительные моменты нового лесного законодательства уравновешиваются сложностью для применения, нечеткостью ряда принципиальных положений, нерешенностью старых проблем. Особо, видимо, надо выделить проблемы финансирования, наличие возможностей для злоупотреблений при передаче лесов в аренду и безвозмездное пользование, многочисленные экологические проблемы. И этим перечнем список недостатков Лесного кодекса, к сожалению, не исчерпывается. Серьезной проблемой являются "компромиссные" решения, которые, как водится, в итоге могут оказаться неприемлемыми ни для одной из сторон. Это касается, в частности, колхозных лесов, возможно коснется и собственности на леса в целом.

Понятно, что нельзя написать закон, полностью удовлетворяющий всех, но стало ли лесное законодательство лучше хотя бы в целом? На этот вопрос пока нельзя дать однозначного ответа. Года через 2-3 мы наверняка увидим ...


Семейство сайтов Forest.RU: Всё о российских лесах | Дубы Евразии | Всероссийское Движение "Возродим наш лес" | Российский музей лесаОбзоры прессы и аналитика | Леса Новгородчины | Всё о сибирском кедре и его родственниках | Национальный парк "Угра" | Алтайская авиабаза | Красноярский Центр защиты леса | Всё о грибах

Forest.RU для Вас: Войти в семейство сайтов | Книги и видео

К началу этой страницы На входную страницу

Напишите нам!