Новости
"Лесной бюллетень"
Периодические издания и рассылки
Публикации
Семинары и конференции
Полевые работы
Пресс-релизы и пресс-конференции
Проекты и кампании

Отправь SMS - поддержи наш сайт


Номер 15, сентябрь 2000

У соседей

Лесное право на Украине и возможности общественности в охране леса

О. Листопад

Интересно, в какой зависимости находятся сохранность лесных экосистем и развитость лесного законодательства - в прямой или в обратной? Для того, кто рискнет когда-нибудь вычислить подобную закономерность с учетом опыта разных стран, привожу короткую справку об украинских лесах. Площадь земель лесного фонда составляет 10,8 млн. га. Из них 9,4 млн. га покрыты лесной растительностью. Лесистость составляет 15,6% территории страны. Общий запас древесной массы в лесах Украины - 1,736 млрд. куб. м.

Основу лесной законодательной базы составляет Лесной Кодекс Украины, принятый 21 января 1994 г. Сравнивая его с аналогичным российским документом, следует отметить, что хотя общая история развития лесного хозяйства и определила их большое сходство, отличий более чем достаточно. Так, в то время, как украинским кодексом просто подробно определяется смысл государственного лесного кадастра и лесоустройства, российский кодекс, не вдаваясь в подробности того, что же это такое, включает эти данные в состав информации о лесном фонде и объявляет эту информацию федеральной собственностью. И предоставляется эта информация гражданам и юридическим лицам (в том числе и природоохранникам) в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. (Т.е. хочу - дам. А хочу - ...)

Так же жестко обошелся российский Лесной кодекс и с правом общественности участвовать в лесных отношениях. Участвовать в охране лесов - пожалуйста. А вот участвовать в решении других вопросов, касающихся пользования лесом, - ни-ни. Украинский кодекс в этом отношении более либерален - статья 17 гласит, что граждане, их объединения, общественные комитеты и советы самоуправления имеют право в установленном порядке принимать участие в рассмотрении вопросов, связанных с использованием лесного фонда, а также содействовать Советам народных депутатов и специально уполномоченным органам государственной исполнительной власти в осуществлении мер по охране, защите, использованию и восстановлению лесов. Вот только по настоящему использовать эти права некому. Объединений, подобных Лесному клубу российских НПО, на Украине нет. Да и сильных и компетентных в охране лесов украинских организаций я назвать не берусь.

Целый ряд отличий кодексов определяет и то, что на Украине есть только две категории лесов - первая и вторая, в то время как в России есть еще и третья - леса многолесных регионов, имеющие эксплуатационное значение.

Анализ Лесного кодекса Украины в целом на предмет его соответствия сегодняшнему уровню развития лесного хозяйства и, что еще более важно, уровню сохранности украинских лесов, может стать предметом отдельного исследования. Я же пока только хотел бы отметить огромное разнообразие типов рубок, описанных в Кодексе. Например, совершенно дико звучащая для природоохранника "лесовосстановительная рубка". Создается впечатление, что перед утверждением Лесной кодекс побывал в руках бухарского визиря Бахтияра из "Повести о Ходже Насреддине" Леонида Соловьева. Великий визирь славился своей способностью придумывать все новые подати и пошлины с целью наполнения эмирской казны. Так и великое разнообразие рубок призвано найти-таки способ, чтобы на законном основании рубить и рубить лес. Даже статус лесов первой группы не спасает от "всех видов рубок способами, направленными на улучшение лесной среды, породного состава и качества лесов, на своевременное и рациональное использование спелой древесины и усиления защитных, водоохранных и других полезных свойств лесов" (статья 53). В исключительных случаях целый ряд рубок допускается и в лесах заповедников, национальных парков, региональных ландшафтных парков, памятниках природы и заповедных урочищах, но, слава Богу, только с разрешения Министерства экологии и природных ресурсов Украины (до недавнего времени - Министерство охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности). Последнее - весьма весомый аргумент в пользу заповедания ценных лесных участков даже в том случае, если они относятся к лесам первой группы. И хорошо было бы еще включить в вышеприведенный список такую категорию как заказники.

Лесной кодекс Украины согласован с рядом других основополагающих законодательных актов. Так, в принятом еще в июне 1991 г. законе Украины "Об охране окружающей природной среды" статья 5 указывает, что "лес и другая растительность" подлежит государственной охране и регулированию, а статьей 20 этого закона контроль за использованием и охраной "лесов и другой растительности" возлагается на Министерство экологии и природных ресурсов. Согласно же статьи 39 лесные ресурсы государственного значения относятся соответственно к природным ресурсам общегосударственного значения.

Есть упоминание о лесах и в других Кодексах. Водным кодексом (введен в действие в июне 1995 г.), например, с целью охраны водности малых рек запрещается уменьшать лесистость их бассейна. А создание лесонасаждений на прибрежных защитных полосах, склонах, балках и оврагах определяется им как один из методов, который должен применяться для предотвращения вредного действия вод. В то же время здесь отсутствует определение понятия "водоохранные лесонасаждения". Очевидно, его бы стоило либо продублировать из Лесного кодекса, либо сделать на него ссылку. К тому же, необходимо сформулировать это понятие более четко по сравнению с тем, что дает Лесной кодекс в статье 36: "...леса первой группы относятся к таким категориям защитности: водоохранные (полосы лесов вдоль берегов рек, вокруг озер, водоемов и других водных объектов, полосы лесов, которые защищают нерестилища ценных промысловых рыб, а также защитные лесные насаждения на полосах отвода вдоль каналов); защитные (леса противоэрозионные, приполонинные...".

Значительно чаще и более детально вопросы сохранения лесов фигурируют в Земельном кодексе. Возможно потому, что он был принят, когда Лесного еще не было и в помине, а именно в январе 1990 г. Причем эти вопросы достаточно четко согласуются в обоих кодексах. Так, если в Земельном кодексе дается общее понятие земель лесного фонда "земли, покрытые лесом, а также не покрытые, лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства", то в Лесном это понятие детализируется. Также в этих кодексах согласованы вопросы отнесения земель к соответствующим категориям (в т.ч. к землям лесного фонда), вопрос собственности (а именно - государственная) на земли лесного фонда и предоставления этих земель для ведения сельского (фермерского) хозяйства.

Вопрос предоставления земель лесного фонда для ведения сельского (фермерского) хозяйства - достаточно сложен. Согласно статье 50 Земельного кодекса, во временное пользование эти земли предоставляются без ограничения размеров участка. А вот в собственность - как коллективную, так и частную - согласно статье 4 может быть передано не более пяти гектаров. Усложняет ситуацию недавний Указ Президента Украины о паевании земли. В большинстве мест все еще функционируют с/х предприятия, являющиеся наследниками колхозов. Поэтому, получив свой пай, селяне вправе затем или остаться в нынешнем своем коллективном хозяйстве, либо образовать на его месте несколько новых, либо заняться фермерством. Как поступать в этом случае с лесами, находящимися в пользовании вышеупомянутых сельхопредприятий - не совсем понятно. А таких лесов - 1,9 млн. га, то есть более чем пятая часть всех лесов Украины. Причем среди этих миллионов гектар есть такие, которые были переданы в пользование колхозам уже залесенными, и такие, на которых колхозники вырастили лес сами, по решению своих общих собраний либо правлений. В западных же областях, где коллективизация проходила уже после войны, люди все еще помнят, кто каким участком леса владел. Так, например, желающие вернуть себе землю предков здорово попортили кровь сотрудникам Карпатского биосферного заповедника и Минэкобезопасности во время предпоследнего расширения этого заповедника несколько лет назад. Еще один штрих к проблеме добавляют материалы проведенных в 1996 г. украинской экологической ассоциацией "Зеленый свит" заочных общественных слушаний по вопросу охраны растительного и животного мира на Украине. Многие выступавшие в ходе слушаний отмечали, что уровень ведения лесного хозяйства и охраны лесов, которые находятся в пользовании предприятий агропромышленного комплекса, вызывает особую озабоченность и даже предлагали передать эти леса в пользование государственным структурам. Проблема юридического статуса "сельскохозяйственных" лесов и их охраны требует дополнительного исследования и могла бы стать темой большой отдельной работы.

Уместно здесь будет упомянуть еще один Кодекс - Административный. В его седьмой главе "Административные нарушения в области охраны природы, использования природных ресурсов, памятников природы и культуры" лесной тематике посвящено пятнадцать статей из сорока. Анализ того, насколько этот раздел полон и насколько эффективно он работает, составляет еще одну из перспективных тем для изучения. Ведь число нарушений в этой сфере весьма велико. Только по официальной статистике в 1995 г. государственной лесной охраной установлено почти 8,9 тысяч случаев незаконной рубки леса. Интересно было бы проследить динамику, но такого рода данные в последнем из подобных отчетов Минэкобезопасности найти не удалось.

Закон Украины о природно-заповедном фонде (Закон о ПЗФ) только единожды - в статье 3 - прямо говорит об охране лесов, выделяя среди заказников такой их вид как "лесные". Но опыт работы по созданию новых заповедных территорий показывает, что именно заповедание в любом статусе создает реальные предпосылки для сохранения леса от своеволия лесопользователей. Сами лесопользователи тоже это прекрасно понимают. А так как зачастую они же являются и землепользователями, то их согласие необходимо по Закону о ПЗФ для создания заповедного объекта. И, естественно, получить это согласие зачастую бывает чрезвычайно трудно. Например, именно несогласие управления Госкомлесхоза Украины по Киевской области тормозит создание Перяслав-Хмельницкого национального парка. Недаром во время вышеупомянутых общественных слушаний прозвучало предложение внести изменения в Закон о ПЗФ, которые бы позволили объявлять ценные природные объекты заповедными при наличии выводов-характеристик ответственных компетентных научных учреждений и специалистов без согласия землепользователей.

Пока же приходится выискивать различные пути ублажения лесопользователей. Примером может служить решение вопроса о подчиненности вновь создаваемых заповедных объектов. По Закону о ПЗФ новые заповедники передаются исключительно под начало Минэкобезопасности. Тот же принцип природоохранное министерство пытается реализовать и в отношении национальных парков. Но поскольку в отношении нацпарков жесткого ограничения закон не предусматривает, то в случае с созданным год назад нацпарком "Сколевские Бескиды", Минэкобезопасности, выбирая между "не создавать вообще или создать, но под управлением Госкомлесхоза", пошло на компромисс и выбрало последний вариант.

Согласно Закону о ПЗФ, решение о создании природных заповедников, национальных природных парков, а также других типов природно-заповедных территорий (ПЗТ), имеющих статус "общегосударственного значения", принимается Президентом Украины. Он же, после соответствующего согласования на международном уровне, принимает решения о создании биосферных заповедников. За годы существования Украины как независимого государства было издано 23 Указа Президента, посвященных ПЗФ, большей частью декларирующих создание новых территорий или расширение существующих. Особый интерес представляет Указ "О резервировании для последующего заповедания ценных природных территорий" от 10.04.94, под который "попало" около миллиона гектаров.

Значительные (для Украины) площади лесопокрытых земель были взяты под охрану, благодаря таким указам, как о создании национальных природных парков "Выжницкий" (Черновицкая обл., площадь парка - 7928,4 га), "Яворовский" (Львовская обл., 7078,6 га), "Деснянско-Старогутский" (Сумская обл., 7272,6 га), "Ужанский" (Закарпатская обл., 39159,3 га), Сколевские Бескиды (Львовская обл., 35684 га), заповедников "Горганы" (Ивано-Франковская обл., 5344,2 га), "Ривненский" (Ровенская обл., 47046,8 га).

Интересно, что решение о создании ПЗТ местного значения принимается не главами администраций (так сказать, местными "Президентами"), а областными советами народных депутатов.

Закон о ПЗФ также дает достаточно широкие возможности общественности участвовать в работе по охране ПЗТ (статья 10) и позволяет общественным организациям заниматься подготовкой и подачей ходатайств о создании либо провозглашении территорий и объектов ПЗФ. То есть у украинских НГО есть возможность использовать в качестве метода охраны лесов их заповедание.

Последним из имеющих отношение к лесам законов появился в украинском законодательстве закон Украины "О растительном мире" (апрель 1999 г.). Ценность этого закона в том, что объектом его внимания является не только древесина, дожидающаяся лесозаготовителей в лесу в виде пока еще растущих деревьев, но и другие растения лесного сообщества. По своему духу - это природоохранный закон в отличие от Лесного кодекса, при чтении которого постоянно грезится визг бензопилы и хруст падающего дерева.

Закон "О растительном мире" также дает право гражданам и их объединениям принимать участие в рассмотрении вопросов, связанных с охраной, использованием и возобновлением растительного мира, содействовать госорганам в его охране и даже инициировать "соответствующие меры" (статья 7).

Данный обзор был бы неполон без рассмотрения участия Украины в международных договорах и конвенциях, касающихся заданной темы. Здесь в первую очередь следует отметить, что Украина ратифицировала в 1994 г. Конвенцию об охране биоразнообразия и в 1996 г. - Рамочную конвенцию ООН об изменении климата. Ратификация последней дает повод взглянуть на леса как на важный элемент в международной системе сохранения климата. Но, увы, сложилось впечатление, что за эти четыре года понимание роли лесов в данном международном контексте так и не овладело умами государственных мужей. Вот выбросами торговать - это - да!!! Это хоть сейчас.

Гораздо больше повезло Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Еще в Орхусе Украина, в отличие от России, подписала эту конвенцию, а год назад ее ратифицировала. Парламентский комитет по экологической политике, Программа Тасис "Повышение информированности населения о проблемах окружающей среды", сами общественные организации провели целую серию мероприятий по разъяснению положений этой конвенции. Тем самым Конвенция стала реально влиять на возможности общественности получать информацию и участвовать в природоохранной политике. Так, например, общественные организации, борющиеся за придание Голосеевскому лесу в Киеве статуса национального природного парка, постоянно ссылаются на эту конвенцию при подготовке и проведении своих мероприятий, нейтрализуя тем самым попытки некоторых несознательных чиновников средней руки помешать их работе.

Значительно дополнить понимание заданной в заголовке этой статьи темы мог бы анализ подзаконных актов. Но это также очень большой объем документов, которые требуют отдельного исследования. Это, например, постановления Кабинета Министров "Об утверждении Санитарных правил в лесах Украины", "Об утверждении Порядка деления лесов на группы, отнесения их к категориям защитности и выделения особенно защитных земельных участков лесного фонда", "Об утверждении Правил рубок главного пользования в лесах Украины"(все приняты 27 июня 1995 г.). Интересно более подробно проанализировать эффективность Постановления КМ от 05.05.95 г. "О совершенствовании управления лесным и охотничьим хозяйством в Закарпатской, Ивано-Франковской и Черновицкой областях", согласно которому в трех самых богатых лесом областях лесозаготовительные организации были выведены из состава областных управлений лесного хозяйства. Анализ со стороны независимых экспертов был бы желателен также для ряда документов, утвержденных такими постановлениями КМ, как "Об утверждении правил рубок, связанных с ведением лесного хозяйства и других рубок" (16.05.96), "Об утверждении Правил возобновления лесов и лесоразведения" (16.01.96), "Об утверждении Правил заготовки живицы в лесах Украины" (08.02.96) и других.

Два слова о пробелах в лесном законодательстве Украины. Весьма уместным было бы принятие документа, подобного "Программе перспективного развития заповедного дела в Украине" (Программа "Заповедники"). Принятый Постановлением Верховного Совета Украины от 2.09.1994 г., этот документ определил направление развития заповедного дела на Украине. В целом - на период до 2005 г., и довольно детально - до 2000 г. включительно. Программа предусматривала создание на Украине значительных по площади многофункциональных территорий, в первую очередь, национальных природных и региональных ландшафтных парков. Предполагалось уделять большое внимание формированию системы полигонов для экологического мониторинга, наиболее важными из которых были названы биосферные заповедники. Ставились и другие задачи. А главное - вместе с программой был принят погодичный график ее финансирования.

И еще два штриха, которые помогут понять суть и состояние сегодняшнего украинского законодательства в целом. Во-первых, следует помнить, что Украина как независимое государство существует лишь с 24 августа 1991 года, а Конституция Украины вместе со всеми ее "экологическими" статьями была принята только 28 июня 1996 г. А во-вторых, даже наличие неплохих законов не дает повода природоохранникам почивать на лаврах. Постоянно предпринимаются попытки ревизовать природоохранное законодательство в худшую сторону. Об одной из таких попыток, причем успешных, сообщило совсем недавно агентство "Зеленое досье". После внесенных Парламентом Украины изменений в законы "Об охране окружающей природной среды" и "Про экологическую экспертизу", в них практически не осталось упоминаний о возможном воздействии разнообразных загрязнителей на здоровье граждан и ссылок на Министерство охраны здоровья. Теперь, например, если любая компания соберется строить новый объект или наладить выпуск определенной продукции, она не обязана включать в состав документов, подаваемых на экологическую экспертизу, доказательства безопасности данного объекта или продукции для здоровья человека.

Измененная статья 52 Закона "Об охране окружающей природной среды" говорит только об использовании пестицидов и агрохимикатов вместо упомянутых в предыдущей редакции средств защиты растений, стимуляторов их роста и минудобрений. Сокращение списка определений приведет к тому, что некоторые средства защиты растений и стимуляторы роста - например, не химикаты, а продукты генной инженерии, очутятся за рамками законов, о них просто не будут упоминать. Характерно и то, что подобные изменения законов смогли пробиться несмотря на наличие в украинском Парламенте фракции Партии зеленых. Но роль этой партии в охране природы на Украине - тема для другой статьи.

Автор обзора благодарит Владимира Захарова и организацию "ЭкоПраво-Киев" за помощь в подготовке материала.

The article "The Ukrainian Forest Law and Possibilities for Ukrainian NGO's to Take Part in Forest Preservation" is prepared during the project "Green Triangle" supported by "LEAD-International".

Высказанные автором суждения являются его личной точкой зрения и могут не совпадать с позицией официальных лиц и организаций.

Forest.RU для Вас: Войти в семейство сайтов | Книги и видео

К началу этой страницы На входную страницу

Напишите нам!