Новости
"Лесной бюллетень"
Периодические издания и рассылки
Публикации
Семинары и конференции
Полевые работы
Пресс-релизы и пресс-конференции
Проекты и кампании

Отправь SMS - поддержи наш сайт


Номер 16, декабрь 2000

Пилотный проект Всемирного банка по устойчивому лесопользованию в Российской Федерации

История подготовки

Е.Петрова

Пилотный проект Всемирного банка (ВБ) по устойчивому лесопользованию - один из примеров кредитования РФ многосторонними международными организациями. К сожалению, далеко не всегда предоставляемые средства действительно расходуются по их прямому назначению - на те цели, реализация которых декларируется в финансируемом проекте. Так, например, широкую и печальную известность приобрел в России, так называемый, угольный займ ВБ, сопровождавшийся многочисленными скандалами в связи с нецелевым использованием и откровенным расхищением средств. Та же участь постигла многие другие кредиты Всемирного банка и Международного валютного фонда. В то же время некоторые кредиты, выделенные ВБ, так и не были использованы российской стороной, что привело лишь к выплате процентов Всемирному банку без всякой пользы для России. Вообще, глядя со стороны на весь процесс заимствований последних лет, создается устойчивое впечатление, что единственным результатом стало увеличение платежей по обслуживанию госдолга России до четверти от всего годового бюджета страны. При этом ситуация в самих отраслях - получателях заемных средств - обычно лишь ухудшалась. Все это заставляет с большим вниманием отнестись к идее кредитования ВБ лесопользования - ведь любые ошибки в этой области будут сказываться еще многие десятки или даже сотни лет.

Пилотный лесной кредит был предложен России самим ВБ. История его «проталкивания» началась еще в 1995 г., когда ВБ обратился к правительству России с предложением предоставить кредит на рационализацию лесной отрасли. Однако тогда это предложение не было принято. Федеральная служба лесного хозяйства (Рослесхоз) получала на тот период значительные бюджетные средства (свыше 300 млн. $ в год) и предлагавшиеся «маленькие» деньги, видимо, были ей не очень интересны.

После этого ВБ выступил инициатором исследований российской лесной политики, в результате чего в декабре 1996 г. появился объемный (более 300 страниц текста) обзор «Россия: лесная политика в переходный период» (Russia: Forest Policy during Transition). Представленный в нем анализ проблем российского лесного сектора, его экологического, экономического и социального значения, особенностей лесоуправления, а также ключевые задачи лесного сектора в переходный период и предложения по его реформированию были разработаны экспертами ВБ, в т.ч. российскими. Представители природоохранной общественности формально были приглашены на обсуждение окончательного варианта обзора, но фактически у них не было возможности не только внести в него какие-либо корректировки, но даже обстоятельно изучить эти материалы. Так, Гринпис России получил английскую версию обзора (300 страниц) вечером накануне обсуждения, что позволило экспертам ВБ включить в окончательную редакцию издания признательность исполнительному директору Гринпис России за «существенную помощь в подготовке доклада», которой в реальности практически не было и не могло быть.

В процессе обсуждения данного доклада ВБ удалось добиться на правительственном уровне возможности реализации небольшого Пилотного проекта по устойчивому лесопользованию как начального этапа предоставления помощи России со стороны ВБ. Объем пилотного лесного кредита должен был составить 60 млн. долл. США, а условия его возврата выглядели довольно привлекательно: кредит выделялся на 17 лет под льготную процентную ставку ЛИБОР плюс 0,5%, льготный срок определялся в 7 лет, причем первые 3 года по кредиту должны были выплачиваться только проценты. Кроме того, речь шла о том, что средства кредита могут быть перекредитованы частным предприятиям. Говорилось и о том, что 70% выделяемых денег пойдет предприятиям лесной промышленности, которые и вернут впоследствии ВБ заемные средства. Более того, в случае успешной реализации пилотного проекта представители ВБ говорили о возможности выделения уже значительно больших средств (несколько сот миллионов долларов) на продолжение программы.

Это было довольно выгодно для регионов. На предложение участвовать в проекте на этих условиях откликнулось 15 регионов. Была проведена их балльная оценка, в результате которой в качестве пилотных были выбраны Ленинградская область, Красноярский и Хабаровский края.

Решение о включении проекта в программу сотрудничества правительства РФ и МБРР на 1997-2002 гг. было принято 26 мая 1997 г. на заседании Межведомственной комиссии РФ по сотрудничеству с международными финансово-экономическими организациями и «группой семи», а 6 июня 1997 г. утверждено председателем правительства РФ. На тот момент не только не было определено, на что конкретно будут направлены средства займа, но не была даже еще разработана концепция проекта.

С 1 июля по 22 августа 1997 г. в России работала подготовительная миссия ВБ. Одновременно за счет средств Норвежского, Люксембургского и Финского Трастовых Фондов, управляемых ВБ, а также средств Британского Фонда «Ноу-Хау» были наняты иностранные консалтинговые фирмы. Сложилась довольно парадоксальная ситуация: проработкой проекта, определением, на что именно должны пойти деньги кредита, занималась не российская сторона, не регионы-заемщики (что было бы логичнее), а ВБ - сам кредитодатель. С самого начала было очевидно, что иностранным консультантам не под силу как следует разобраться в российских проблемах. Однако правила использования трастовых фондов другого пути, кроме найма иностранных консультантов, не предполагали. Суммарно на их оплату было затрачено порядка 1 млн. долл., между тем представленные ими отчеты, как и следовало ожидать, оказались бесполезными для проекта и были попросту выброшены. Как отмечалось в памятной записке, составленной по итогам работы подготовительной миссии 22.08.1997 г.: «Даже принимая во внимание жесткие временные рамки, Экспертный совет и миссия пришли к выводу, что консультантам в предварительных отчетах не удалось определить возможные направления действий и мероприятия в рамках Проекта и его компонентов. Не были должным образом учтены положения нового Лесного кодекса и Конституции РФ, недостаточно внимания было уделено определению механизмов возврата займа. Кроме того, не было должной координации между консультантами (российскими и иностранными) Трастовых фондов и региональными координаторами».

В августе 1997 г., чтобы как-то исправить ситуацию, группа подготовки проекта (ЦПРП) приняла решение о дополнительном найме российских специалистов из пилотных регионов. Было привлечено около 100 экспертов, работа которых оплачивалась в счет долга России за реализацию лесного кредита. Для возмещения этого долга с каждым из трех пилотных регионов были заключены договоры о субзайме (в объеме по 150 тыс. долл. США каждый). Помимо оплаты консультантов, эти средства предназначались для финансирования повседневной обработки данных по проекту и координации работ в Москве и регионах, а также финансирования экспертной оценки проектной документации временным Экспертным советом. Таким образом, до начала реализации проекта регионы уже оказались должны ВБ по 150 тыс. долл. США, фактически еще не получив от него никакой помощи. Между тем и отчеты российских специалистов также реально никак не повлияли на разработку проекта. Часть представленных материалов совершенно очевидно были подготовлены раньше, для каких-то других проектов и не были даже подредактированы применительно к пилотному проекту, а потому их полезность оказалась практически нулевой. Кроме того, полученные от экспертов рекомендации во многом противоречили представлениям Федеральной службы лесного хозяйства РФ и встретили противодействие с ее стороны. В итоге проект был фактически разработан группой ЦПРП при участии ФСЛХ. При этом были выброшены практически все наработки предыдущих этапов, в том числе перспективные, но не соответствовавшие мнению руководства ФСЛХ.

С 12 октября по 7 ноября 1997 г. Россию посетила предоценочная миссия ВБ. Она совершила визит по пилотным регионам, где были организованы общественные слушания по проекту. Их проведение было одним из условий банка, но поскольку российская сторона реально не была заинтересована в их проведении, слушания прошли весьма формально: в качестве общественных неправительственных организаций на них присутствовали в основном представители профсоюзов, ведомственной лесной науки и союзов лесопромышленников. Многие заинтересованные в обсуждении проекта люди, в частности представители природоохранных НПО, просто не узнали об этих слушаниях или же узнали, но слишком поздно. Кроме того, поскольку не был отработан механизм учета высказанных на слушаниях замечаний, они просто «повисли в воздухе», что, по-видимому, вполне устраивало и организаторов слушаний и ВБ.

В ходе работы миссии выяснилось, что подготовка проекта затягивается (по первоначальным оценкам, на 2-3 месяца), поскольку «из-за комплексности стоящих перед проектом задач правительству России и ВБ потребуется больше времени на рассмотрение проектной документации, чем предполагалось ранее». Миссия установила, что заем может вступить в силу в августе-сентябре 1998 г.

С 3 по 20 февраля 1998 г. в Москве работала вторая предоценочная миссия ВБ. К концу работы миссии состоялось заседание межведомственного Наблюдательного комитета по проекту (НК) под председательством Минэкономики России, на котором был рассмотрен и одобрен проект переработанной концепции проекта.

3 февраля 1998 г. проект был официально включен в состав утвержденной правительством программы заимствования из ВБ на 1998 г. Отмечалось, что в случае успешной реализации проекта может быть осуществлен более крупный проект в объеме 300-500 млн. долл. США.

Каждая из приезжавших в Россию миссий Всемирного банка встречалась за чашкой чая с неправительственными природоохранными организациями. Содержательные и продолжительные дискуссии никак не влияли на проект, зато факт их проведения тщательно отмечался во всех памятных записках, выпускавшихся по результатам работы миссий.

В рамках организованного Всемирным банком «CEO ad hoc» форума 22 апреля и 23 июня 1998 г. рабочая группа № 3i (по российскому лесному сектору), в состав которой вошли представители федеральных органов, лесного хозяйства и лесной промышленности, представители зарубежных лесных фирм, а также НПО, провела два заседания. На них обсуждались вопросы развития инвестиционной деятельности в российском лесном секторе и, в частности, привлечения иностранных инвестиций. ВБ и Минэкономики использовали эту трибуну для обсуждения пилотного проекта по устойчивому лесопользованию.

23 апреля 1998 г. концепция проекта была утверждена на очередном заседании НК. После чего еще в течение нескольких дней она дорабатывалась и переписывалась. Концепция предполагала разработку и осуществление мероприятий проекта на двух уровнях - федеральном (компонент А) и региональном (компоненты Б). В рамках федерального компонента предусматривалось финансирование следующих мероприятий применительно к территории пилотных регионов:

развитие системы лесоустройства, создающей условия для экономической, социальной и экологической устойчивости лесного комплекса, разработку и внедрение современных информационных систем для лесного комплекса;
разработку системы комплексной инвентаризации лесных ресурсов и баз данных по экономически доступным лесам;
обеспечение открытой и прозрачной процедуры предоставления доступа к лесным ресурсам потенциальным лесопользователям (совместно с органами власти пилотных регионов);
совершенствование механизма реализации закона РФ «О несостоятельности (банкротстве)» в части договоров аренды участков лесного фонда;
разработку системы добровольной сертификации лесных ресурсов;
проведение межотраслевого анализа экономических, социальных и экологических показателей функционирования лесного хозяйства и лесной промышленности;
совершенствование системы финансирования лесного хозяйства и лесопользования;
разработку механизма инвестиционной привлекательности лесопромышленных предприятий;
разработку нормативно-правовой базы в области кредитов, налогов, тарифов и других актов применительно к условиям лесного комплекса;
содействие развитию инновационной деятельности в лесном комплексе;
развитие сети особо охраняемых природных территорий на землях лесного фонда пилотных регионов.

Региональные пилотные программы являются частью планов развития и реструктуризации лесного комплекса пилотных регионов. Мероприятия в рамках этих компонентов должны быть направлены на решение комплексных задач по более эффективной деятельности лесного комплекса в регионах, созданию более благоприятного инвестиционного климата, обеспечению экологической устойчивости лесных экосистем, социальной поддержки населения. (Концепция Пилотного проекта по устойчивому лесопользованию в РФ, утвержденная протоколом № 3 заседания Наблюдательного комитета по подготовке пилотного проекта от 23 апреля 1998 г.).

К сожалению, Концепция - документ весьма общий. Что именно имеется в виду под любым из вышеуказанных пунктов, Концепцией фактически не рассматривалось.

На этом этапе ВБ пересмотрел условия предоставления займа и его использования. Льготный период был сокращен до 5 лет. Кроме того, устанавливалось, что средства субзайма регионам не могут быть перекредитованы частным предприятиям. Поскольку такие условия не могли удовлетворить регионы, два из них - Красноярский край и Ленинградская область начали сомневаться в целесообразности займа. Тогда группа разработчиков проекта совершила еще один визит по регионам, пытаясь уговорить их не выходить из проекта. Возможно, говорилось, что ВБ будет закрывать глаза на перекредитацию денег частным предприятиям. Красноярский край в проекте остался, а по Ленинградской области появилась информация, что регион - «за» возвращение в проект, но Минфин считает область некредитоспособной, а потому - против. В результате компонент Б по Ленинградской области был остановлен.

В это же время была более или менее завершена детальная проработка компонентов проекта, выявившая, как и следовало ожидать, целый ряд интересных трактовок Концепции. Но дело даже не в этом. Ключевым недостатком практически всех мероприятий, планируемых в рамках проекта, была их явная нежизнеспособность после завершения внешнего финансирования. При этом ни проект в целом, ни его основные части не были самоокупаемыми или, тем более, прибыльными в той степени, чтобы обеспечить возврат кредита и процентов по нему. Даже планировавшиеся противопожарные мероприятия не были самоокупаемыми, так как в условиях малого освоения расчетной лесосеки улучшение деятельности пожарной охраны не приводит к росту прибыльности сектора. Тем более, что в рамках проекта предполагалось лишь закупать технику и оборудование для тушения пожаров без реорганизации системы пожарной охраны и без финансирования работ по охране лесов от пожаров. В результате единственным действенным механизмом возврата заемных средств стало повышение лесных податей и арендной платы. В общем, все - как обычно: деньги получают и расходуют одни, а расплачиваются другие…

К середине 1999 г. подготовительная стадия проекта была завершена. Начался этап по его утверждению Всемирного Банка. Между тем выяснилось, что вопрос о том, на что же должны быть потрачены деньги кредита, до сих пор не решен (после 3-х-летнего периода подготовки!). В начале и середине 2000 г. разработчики проекта были вынуждены собрать три семинара по реализации проекта с приглашением представителей регионов и НПО, чтобы наконец-то определить, куда направлять выделенные средства. Это показало всю бесполезность и никчемность подготовительной фазы, как раз и призванной дать ответ на этот основной вопрос. Получается, что 1,5 млн.долл.США (не считая средств, трастовых фондов), затраченные на подготовку пилотного проекта, пошли впустую.

Предварительное утверждение проекта на Совете ВБ состоялось 24 мая 2000 г. Общая стоимость проекта оценивалась в 74,5 млн. долл. США, из которых 60 млн. долл. выделял ВБ, а остальную часть покрывало правительство России. Фактически кредит ВБ выделялся неизвестно кому, поскольку Федеральная служба лесного хозяйства (Рослесхоз) - основной получатель средств займа - на этот момент уже была упразднена Указом Президента РФ.

10 июля 2000 г. российские и американские экологи призвали ВБ прекратить выделение России кредитов на экологические программы, пока не будет создан новый комитет по экологии или не восстановлен прежний. 20 июля представители Рослесхоза заявили, что ВБ письменно уведомил правительство РФ о намерении заморозить выделение одобренных в мае 60 млн. долл. на пилотный лесной проект. Однако впоследствии (25.08.2000 г.) эта информация была опровергнута, зам. министра природных ресурсов Юрием Кукуевым, заявившим, что ВБ не замораживал выделение кредита. Вместе с тем известно, что некоторые, хотя и чисто формальные, изменения в организации государственной экологической экспертизы после расформирования Госкомэкологии стали возможны только в результате настойчивых требований ВБ под угрозой заморозить ряд кредитных линий.

12 сентября 2000 г. пилотный кредит прошел последнее утверждение ВБ. Однако целесообразность предоставления этого займа России на современном этапе вызывает серьезные сомнения.

Прежде всего, так и осталось неизвестным, на какие конкретно цели будут расходоваться выделяемые средства. В соглашении о займе закреплена только общая сумма и самое общее ее распределение по следующим категориям: консультационные услуги (9 млн. долл. США); товары (41 млн. долл. США); работы (1,7 млн. долл. США); расходы на управление (3 млн. долл. США); плата за услуги (0,6 млн. долл. США) и нераспределенная сумма (4 млн. долл. США). Конкретизации этих общих категорий в соглашении нет. План закупок, который должен был быть составлен на основе описания проекта, готовившегося более 3-х лет, носит весьма общий характер. Реально большая часть средств пойдет на покупку оборудования у иностранных производителей и фактически не попадет в Россию.

Кроме того, нет уверенности, что отвечающее теперь за леса и экологию министерство природных ресурсов сумеет эффективно употребить по назначению свалившиеся на него блага, когда сама структура управления лесным сектором фактически еще не определена.

Непонятно также, каким образом будет управляться кредит, кто будет осуществлять контроль над эффективным расходованием средств. По соглашению о займе «за общее руководство и стратегический надзор за проектом отвечает Наблюдательный комитет, в состав которого входят представители Минэкономики, ФСЛХ, Минфина, Госкомэкологии и участвующих регионов». Включение в него представителей НПО не предполагалось, а т.к. ФСЛХ и Госкомэкология на настоящий момент упразднены, вызывает сомнения, что Наблюдательный комитет по проекту вообще существует. Поскольку все попытки ВБ внести в проект какие-то конструктивные элементы на стадии подготовки пресекались на корню российской бюрократией, нет уверенности, что средства кредита ею просто не будут разворованы.

До предоставления каких-либо кредитных средств пилотный лесной проект по закону обязательно должен пройти экологическую экспертизу на федеральном уровне, т.к. он должен осуществляться на территории более одного субъекта РФ. До сих пор, несмотря на утверждение проекта ВБ, она так и не была проведена. ВБ представил в Госкомэкологию не сам проект, а лишь несколько страниц текста, не содержащих никакой конкретной информации. В итоге был получен ответ экспертной комиссии о том, что в представленном материале нечего экспертировать. Этот ответ долгое время и выдавался за положительное решение экологической экспертизы.

В целом при рассмотрении вопросов предоставления пилотного кредита обращает на себя внимание неизбежное в современных условиях и в выбранных регионах использование значительной части средств кредита не по назначению.

Значительный объем средств, затраченный на подготовительном этапе практически впустую, заставляет усомниться в готовности проекта в целом. Более того, каким бы хорошим или плохим ни был пилотный проект образца 1997-99гг., - он готовился для совсем других организационно-правовых условий, безвозвратно исчезнувших после 17 мая 2000 г.. Уже по одной этой причине все, что было сделано в рамках подготовки пилотного проекта до мая 2000 г., можно было смело выкидывать «в помойку» и начинать процесс подготовки сначала. Ни нового заемщика (Министерство природных ресурсов) ни займодателя (ВБ) эта ситуация совершенно не смутила. Уже в декаре 2000 г. ВБ высказал уверенность, что происходящие в лесоуправлении России изменения носят лишь косметический характер (включая начавшееся расформирование лесхозов и изменение всей структуры управления - прим. ред.). Обе стороны блестяще доказали, что им все равно, на что соответственно брать в долг и давать в долг. Непонятно только одно: зачем нужен был весь многолетний фарс с подготовкой «пилотного проекта» и миллионные затраты на этот процесс.

Что же до самого проекта, то сейчас он полностью переписывается внутри МПР (как это принято называть в официальных документах - наполняется содержанием). Каким он будет и к чему приведет - ответов на эти вопросы пока нет, но, видя, как проходит этот «кулуарный» процесс, приходится надеяться лишь на то, чтобы не стало хуже и лесу, и лесоуправлению и экологии.

Forest.RU для Вас: Войти в семейство сайтов | Книги и видео

К началу этой страницы На входную страницу

Напишите нам!