Отправь SMS - поддержи наш сайт

Номер 17-18, июль 2001

Можно ли заблудиться в лесном законодательстве?

А. Авдеев

От редакции: Данная статья затрагивает очень сложную тему управления лесами бывших сельхозформирований. За последние годы во многих субъектах РФ прошли многочисленные, в т.ч. внесудебные, баталии по этим вопросам. Однако ясности от этого не прибавилось. Юридическая сторона дела очень запутана и, фактически, каждый регион пытается решать эти вопросы по-своему. Ниже представлена одна из точек зрения. Мы будем рады, если кто-то из читателей выскажет свой взгляд на эту проблему.

Если попытаться беспристрастно ознакомиться с сегодняшним положением дел в лесном хозяйстве и нормативно-правовой базой этой отрасли, то положительный ответ на риторический вопрос, вынесенный в название статьи, очевиден.

К сожалению, серия статей ведущих учёных, производственников и руководителей лесной отрасли, опубликованных в последние месяцы в "Лесной газете", не только не проясняет причины и пути выхода из сложной и неопределённой ситуации, но ещё больше её запутывает.

Время, прошедшее после принятия в январе 1997 г. Лесного кодекса РФ показало, что этот документ не оказал позитивного влияния на упорядочение лесных отношений по устойчивому управлению российскими лесами. И другой судьбы этого Закона трудно было ожидать, так как руководители субъектов России на заседании Совета Федерации так и не одобрили этот законопроект.

Главным изъяном Лесного кодекса РФ является то, что он оказался оторванным от земельного законодательства, которое, являясь базовым, создаёт правовой режим использования и охраны не только земель сельскохозяйственного назначения (как иногда ошибочно трактуется). Оно создаёт правовой режим для всех категорий земель, в том числе - земель водного и лесного фондов.

Верховенство и приоритетность земельного законодательства при решении вопросов изъятия и предоставления (передачи) земель лесного фонда должно соблюдаться во всех случаях. Не случайно в ст. 9 Конституции РФ земля, являющаяся основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, выделена и поставлена впереди всех других природных ресурсов.

Земельный кодекс РСФСР* Статья 94. Земли лесного фонда Землями лесного фонда считаются земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности. Порядок использования земель лесного фонда регулируется законодательством РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР. Неиспользуемые для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности сельскохозяйственные и другие угодья могут предоставляться лесохозяйственным и промышленным предприятиям во временное пользование для сельскохозяйственных целей в соответствии со статьей 14 настоящего Кодекса. В местах проживания малочисленных народов и этнических групп соответствующие Советы народных депутатов предоставляют в пользование и передают в аренду колхозам, совхозам, госпромхозам, а также в собственность, владение или аренду гражданам земли лесного фонда для северного оленеводства и охотничьего промысла. Указ Президента РФ от 24.12.93 N2287 Полномочия Советов народных депутатов, предусмотренные ст. 94 Земельного кодекса РСФСР, осуществляются соответствующими местными администрациями.

Земельное законодательство регулирует отношения, связанные с осуществлением права собственности на землю, определяет порядок использования и охраны земель, т.е. регулирует земельные отношения. Предмет лесного законодательства - лесные отношения, т.е. отношения по поводу использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Существенным недостатком Лесного кодекса РФ является отсутствие чётких определений применяемых в нём основных терминов. Это приводит к трудностям их использования, возникновению споров и коллизий.

Следует иметь в виду, что земельное законодательство обладает статусом верховенства и приоритетности в вопросах правового режима использования и охраны земель лесного фонда.

В отличие от Лесного кодекса, Земельный кодекс определяет, что землями лесного фонда считаются земли покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности.

Участки лесного фонда сельскохозяйственных коллективных хозяйств предназначены для удовлетворения потребностей этих хозяйств и нужд их работников в древесине и других лесных ресурсах, т.е. нужд сельского хозяйства. Поэтому такие земли по определению относятся к "землям сельскохозяйственного назначения". Эта категория земель должна учитываться отдельно от земель лесного фонда и в Лесном кодексе РФ должна быть отнесена к лесам, не входящим в лесной фонд.

К участкам лесного фонда сельхозорганизаций и правам пользования ими применяются положения гражданского или земельного законодательства РФ, если положения Лесного кодекса чётко не устанавливают, например, порядок передачи лесных земель сельхозорганизаций другим землепользователям.

Кроме того, если положения Лесного кодекса РФ не соответствуют или даже противоречат требованиям гражданского или земельного законодательства, то должны применяться эти законодательные акты, обладающие более высоким статусом.

Об этом чётко сказано в самом Лесном кодексе РФ (ст. 9). Однако в практической деятельности многие органы, в т.ч. учреждения Минсельхоза РФ, зачастую неправильно расставляют приоритеты при защите своих интересов в государственных и муниципальных органах.

В понятие единого земельного фонда входит вся земля, включая участки, покрытые водой и лесом, поэтому все законодательные акты по этим категориям земель должны соответствовать действующим статьям Земельного кодекса РФ 1991, 1993 гг.**

Указом Президента РФ от 24.12.93. N2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" из текста Земельного кодекса РСФСР слова "пожизненное наследуемое владение" исключены даже при земельных отношениях с гражданами.

Лесной Кодекс РФ. Статья 9. Участки лесного фонда К участкам лесного фонда относятся участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель... К участкам лесного фонда и правам пользования ими применяются положения гражданского законодательства об объектах гражданских прав, а также положения земельного законодательства Российской Федерации о земельных участках, если иное не установлено настоящим Кодексом. К участкам лесов, не входящих в лесной фонд, применяются требования настоящей статьи, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В короткий период 1993-1997 гг., когда действовали Основы лесного законодательства РФ, в них применялось такое понятие как "владение лесным фондом", но до сих пор многие специалисты лесного хозяйства и даже многоопытные юристы ошибочно истолковывают этот термин, считая его титулом правомочия собственника. Однако малоизвестно, что этот термин был употреблён законодателем в совершенно другом смысле, т.е. как синоним термина "ведение" или "управление", не имеющего "собственнического интереса". Это означает, что государство как было, так и осталось полновластным собственником земель лесною фонда, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных формирований, у которых они находились и сейчас находятся в бессрочном (постоянном) пользовании.

Поскольку леса в Российской Федерации - исключительная собственность государства, управление лесами носит государственный характер.

В соответствии со ст. 19 Лесного кодекса РФ весь лесной фонд находится в федеральной собственности, однако по федеральному закону допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации. Таких законов пока нет, так как субъекты РФ в этом случае должны полностью нести бремя всех затрат, а не только на воспроизводство лесов, как это предусматривается в условиях федеральной собственности.

Некоторые субъекты РФ предпринимают попытки взять себе все полномочия федерального собственника, в т.ч. по распоряжению лесным фондом. Однако бремя затрат как на охрану лесов, так и на ведение хозяйства в них, стараются оставить за федеральными органами.

В истории лесных отношений советского государства был период, когда действовало законодательство о лесах местного значения, которые находились в собственности местных органов власти и служили объектами удовлетворения потребностей местного сельского населения в древесине и других лесных ресурсах. Однако в дальнейшем они были переданы сельскохозяйственным организациям Минсельхоза России в оперативное управление.

Этот юридический факт закреплён правовыми актами Правительства России и органами местного самоуправления, на основании которых сельхозорганизациям выданы государственные акты (свидетельства), в т. ч. на право постоянного пользования землями лесного фонда. Повсеместно всем сельхозорганизациям страны госакты (свидетельства) были оформлены в 1992-1993 гг. С того времени никакие изменения в них не вносились. Поэтому и после принятия в 1997 г. Лесного кодекса РФ юридический статус участков лесного фонда сельскохозяйственных организаций остался прежним - в виде "постоянного пользования", только теперь этот характер прав на лесные земли изменился с возмездного на безвозмездный, т.е. бесплатный. Гражданским кодексом РФ (ст. 689, ст. 607 п. 2) предусмотрено, что безвозмездное пользование может быть оформлено не только на определённый срок (до 49 лет, как предусмотрено ст. 36 Лесного кодекса РФ), но оно может быть и бессрочным.

В ст. 130 Лесного кодекса РФ, которая раскрывает особенности использования лесов сельхозорганизаций, не говорится о предоставлении им участков лесного фонда только во временное пользование и только по договору, как многие ошибочно считают.

В первом абзаце этой статьи говорится, что "участки лесного фонда, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций, передаются им в безвозмездное пользование". Статус вновь введенного понятия "безвозмездное пользование" в этом случае экономически и юридически выше бывшего статуса "владельца лесов", т.е. субъекта только ведущего в нём лесное хозяйство и осуществляющего в нём лесопользование, но за определённую плату.

Нелишним будет напомнить, что статус постоянного (бессрочного) и одновременно безвозмездного пользования лесами для сельхозорганизаций не является новшеством.

В неотмененном Положении о колхозных лесах, утверждённом ещё в 1968 г., сказано, что колхозные леса находятся в бессрочном пользовании колхозов и они, а также организации по ведению лесного хозяйства, пользуются древесиной и второстепенными лесными материалами для удовлетворения потребностей общественного хозяйства бесплатно. Т. е. фактически в 1997 г. Лесной кодекс РФ возвратил бесплатность лесопользования не только колхозам, но предоставил такое право другим сельскохозяйственным организациям.

При этом следует учитывать, что Лесной кодекс и другие правовые акты не предусматривают проведение каких-либо действий по изъятию и предоставлению участков лесного фонда сельхозорганизаций другим юридическим лицам, в том числе лесхозам бывшей Федеральной службы лесного хозяйства. Однако в ряде областей эти незаконные действия проводятся (Челябинская, Новгородская), или их пытаются проводить (Тверская) местные администрации без согласия Минсельхоза России. Игнорируется не только требование Лесного кодекса РФ о федеральной собственности на все леса, в т.ч. сельскохозяйственных организаций, но и Положение о лесах сельскохозяйственных организаций, утверждённое постановлением Правительства РФ от 19.12.97 N1601. Там чётко сказано, что передача участков лесного фонда в безвозмездное пользование не затрагивает прав сельскохозяйственных организаций на землю, занятую этими лесами, т.е. право бессрочного (постоянного) пользования ей за ними сохраняется.

В тех случаях, когда имеющихся земель лесного фонда недостаточно для удовлетворения собственных потребностей в лесных ресурсах, сельхозорганизации, в соответствии с Положением от 18.02.98, вправе получить дополнительные участки лесного фонда в безвозмездное пользование по договору с органами управления лесным хозяйством на срок до 49 лет в лесах МПР России или на землях других сельскохозяйственных организаций, где имеется такая возможность. Важным моментом является то, что Положение об использовании, охране, защите лесного фонда, воспроизводстве лесов от 19.12.97 распространяется только на леса тех сельскохозяйственных организаций, которым леса ещё не переданы в безвозмездное пользование, т.е. действует только на период времени, когда осуществляется передача лесов в безвозмездное пользование. Поэтому в этот период выдача лесорубочных билетов может осуществляться только в соответствии с п.п. 5 и 6 этого Положения, т.е. лесхозом или лесничеством федерального органа управления лесным хозяйством, к числу которых относятся сельские лесхозы Минсельхоза РФ.

Это подтверждают многие арбитражные суды. Например, арбитражный суд Тверской области 19.01.01 четко указал, что внесение в Устав Селижаровского сельского лесхоза пункта о его праве на выдачу лесорубочных билетов и регистрация устава этого лесхоза является правомерным.

Несмотря на это, администрация Тверской области 2.03.01 издаёт постановление, в котором указывает ГУ "Тверьагролес" на "незаконность выписки лесорубочных билетов (ордеров) подведомственным организациям", а также предлагает изъять бланки лесорубочных билетов, ордеров и даже лесоустроительные материалы у сельских лесхозов и передать всё это лесхозам МПР, которые инициируют и подготавливают такие незаконные решения местных органов власти во многих областях.

Очевидно, что все неправомерные разъяснения по статусу сельских лесов исходят из недр бывшего Рослесхоза. Так, 8.12.00 заместитель руководителя одного из департаментов МПР РФ В. Степанов, не утруждая себя необходимостью юридически обосновывать даже своё личное мнение, написал письмо в Читинскую область, где рекомендует аннулировать лесобилеты, выданные сельскими лесхозами Минсельхоза России.

Возникает вопрос: "Почему допускается такая вседозволенность и безнаказанность должностных лиц лесного ведомства, которое должно стоять на страже закона?"

Почему вот уже четыре года к сельским лесам и лесхозам такое предвзятое отношение со стороны структур бывшего Рослесхоза, деструктивные действия которых не дают стабильно работать и управлять лесами сельхозорганизаций? И если правоохранительные органы и все суды, вплоть до Высшего, признают правомерность создания и функционирования сельских лесхозов, то почему Министерство сельского хозяйства РФ, как федеральный орган власти, не положит конец таким проискам и не защитит свои учреждения?

Даже многие незашоренные специалисты Лесного хозяйства признают, что сельское и лесное хозяйство - это две родные сестры, имеющие общую основу хозяйствования - землю, и что лесное хозяйство - это хотя специфическая, но часть растениеводства.

Если даже в смелых фантазиях невозможно представить, что агроном, вырастив урожай, не имеет права его убирать, а только продавать по конкурсу любому, кто больше заплатит, то в лесном хозяйстве авторы Лесного кодекса РФ 1997 г. к древесине на корню предусмотрели такой абсурд.

От редакции: Ситуацию существенно усложняет то, что на базе многих, если не большинства, колхозов и совхозов были образованы акционерные общества и товарищества, не являющиеся правопреемниками ранее существовавших сельхозорганизаций. Такой способ реорганизации позволял сбросить груз долгов по налогам и зарплате. Однако при этом вновь образованные юридические лица вряд ли могут претендовать на бывшие колхозно-совхозные леса, так как собственник лесов - государство - новым организациям никогда никаких лесов во владение не передавало. Точно так же, как представляется весьма спорной правомочность решений некоторых колхозов и совхозов о передаче их права владения, фактически, чужой собственностью каким-либо вновь образованным частным предприятиям, пусть даже с теми же работниками.

Как правильно отметил в своей статье "Надо приглядеться к селянам" академик В.Сухих ("Лесная газета", 20.03.01), сегодня многие понимают ошибочность этих решений и продолжают дальнейшие разрушительные действия.

Во всём мире наиболее эффективным является комплексное ведение хозяйства в лесах в тесном содружестве с сельскохозяйственным производством (учитывая сезонность работ в лесу и в поле). В лесном хозяйстве обязательно должны существовать надведомственный государственный, административный и финансовый контроль над эффективностью использования бюджетных средств.

Этот нонсенс, на наш взгляд, является одним из главных причин ликвидации автономности структур Рослесхоза, которые бесконтрольно завышали фактические лесные платежи и забирали себе большую часть лесного дохода, а также неэффективно использовали выделяемые бюджетные средства и средства лесных платежей. На этом фоне в лесах сельхозорганизаций ведётся более рациональное и эффективное хозяйство, что на примере Свердловской области убедительно показал председатель комитета по аграрной политике, природопользованию и охране окружающей среды областной думы Д.Останин в статье "В трёх соснах заблудились", опубликованной в газете "Сельская жизнь", N25 5-10 апреля 2001 г. Он пишет: "В настоящее время гектар сельских лесов даёт лесного дохода в полтора раза больше, чем гектар государственных лесов". Кроме того, 60% затрат на ведение лесного хозяйства межхозяйственные (сельские) лесхозы покрывают за счёт собственных источников, в основном за счёт отчислений от промышленной деятельности. В сельских лесхозах этой области даже стали возрождаться лесохимические производства по выпуску канифоли и скипидара, которые закупаются за границей за валюту. О том, что и уровень ведения хозяйства в сельских лесах достаточно высокий, свидетельствует тот факт, что первым лесным хозяйством в России, получившим международный сертификат Лесного Попечительского Совета является Косихинский сельский лесхоз Алтайского края.

От редакции: Выбор Косихинского лесхоза в качестве первого в России объекта сертификации по системе Лесного попечительского совета (ЛПС) является следствием целого ряда организационно-финансовых причин, сложившихся рынков сбыта и т.д., и никак не может свидетельствовать об общем уровне хозяйствования в сельских лесах. Все остальные сертификации, законченные или проводящиеся в настоящее время, затрагивают исключительно арендованные участки в лесах бывшего Рослесхоза.

При существующем положении, когда лесхозы МПР РФ сами контролируют свою деятельность, лесное хозяйство страны обречено на иждивенчество и самовосхваление. Одновременно, используя функции госконтроля, активно устраняются (разрушаются) более эффективные конкуренты. Так произошло несколько лет назад по отношению к комплексным леспромхозам бывшего Минлеспрома СССР, что увенчалось "успехом" и разрушением высокомеханизированных и рентабельных предприятий. После этого руководство Рослесхоза поставило своей целью "добить" и сельские лесхозы, проповедуя обывательский антирыночный тезис "единого хозяина", подразумевая себя как "единого беспорочного чиновника", бесконтрольно владеющего лесными ресурсами государства. При этом лесная наука и проектные организации финансируются хозяйствующими структурами этого ведомства, поэтому вынуждены выполнять все заказы своего кредитора, у которого достаточно средств и для спонсирования средств массовой информации. В них полностью отсутствуют объективные аналитические материалы, а преобладают эмоциональные самовосхваляюшие призывы - не нарушать корпоративность и закрытость структуры, в одном лице включающей функции заказчика, подрядчика и госприёмки (госконтроля).

Разберутся ли на этот раз в лесоземельных проблемах (а эти проблемы гораздо шире узковедомственных) наши реформаторы и законодатели, будут ли услышаны голоса независимых от лесного ведомства учёных и специалистов по экономике и управлению, а также представителей неправительственных общественных организаций при обсуждении вносимых изменений и дополнений в нормативные природоохранные акты?

Особенно важно учитывать мнение экоюристов, специализирующихся на изучении вопросов комплексного землепользования, которые могли бы увязать друг с другом новые законодательные акты и устранить многочисленные противоречия.

Семейство сайтов Forest.RU: Всё о российских лесах | Дубы Евразии | Всероссийское Движение "Возродим наш лес" | Российский музей леса | Обзоры прессы и аналитика | Леса Новгородчины | Всё о сибирском кедре и его родственниках | Национальный парк "Угра" | Алтайская авиабаза | Красноярский Центр защиты леса | Всё о грибах

Forest.RU для Вас: Войти в семейство сайтов | Книги и видео

К началу этой страницы

На входную страницу

Напишите нам!