Большинство населения России не умеет и психологически не готово "воевать" с властями, отстаивая свои законные права и интересы. Данная книга - это практическое руководство по защите прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц от незаконных решений, действий (бездействия) органов государства и их чиновников. Книга состоит из двух частей. В первой раскрыты методологические и практические вопросы выявления нарушений прав и их защиты. Описаны процесс введения спора в юридическое русло, порядок и процедура обращения в органы, технология оформления документов, выбора оптимальных стратегии, тактики, аргументации, линии поведения и другие премудрости обжалования. Во второй части приведены судебные и другие дела - "живые" споры в реальных документах, рассматривавшиеся в различных судах Российской Федерации, в том числе и в высших судебных инстанциях.
Задача книги - не столько повышение правовой грамотности, сколько обучение практическому применению тех механизмов, которые уже существуют, выработка навыков уверенного правового поведения в процессе защиты прав.
Книга предназначена для широкого круга лиц. Особенно полезна работникам органов власти, управления и контроля, юристам, предпринимателям, студентам, энтузиастам неправительственных правозащитных организаций и т.д.
Мой незаменимый, надежный советчик и помощник - компьютерная правовая система "Кодекс" государственного предприятия "Центр компьютерных разработок" (С.-Петербург), включающая не только нормативные акты, но и огромное число книг, журналов, статей, разъяснений, консультаций на тему "Право и экономика", судебных актов, деловых бумаг, энциклопедию юридических терминов и т.п.
Нередко неоценимую помощь оказывают также базы справочной правовой системы марки "КонсультантПлюс": "ВерсияПроф", "ЭкспертПриложение"(включают нормативные законодательные акты), "Арбитраж", "Вопросы-ответы", "Региональное законодательство". Прекрасны базы по всем разделам судебной практики, разъяснениям официальных органов и аудиторов. Уникальна база с региональным законодательством. Это первый свод различных документов, в том числе и судебных актов, более 60 субъектов РФ; база поставляется на CD-ROM (компакт-дисках), обновляется раз в квартал.
(c) Краев Николай Васильевич, 1998
Рисунки Олега Эмберга.
Введение
Конституция провозгласила, что Россия есть демократическое правовое государство, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
От провозглашения до реального воплощения - дистанция огромная. Пока же практика свидетельствует, что главнейшими нарушителями прав и свобод граждан и юридических лиц являются именно государственные органы и их должностные лица, именно те, кто призван стоять на их страже. По сообщению заместителя Министра юстиции РФ П.В.Крашенинникова, из 44 тысяч правовых актов субъектов РФ, поступивших в Минюст РФ, менее половины соответствуют Конституции страны и действующему законодательству. Не лучшим образом организована нормативно-правовая деятельность в федеральных органах исполнительной власти: из 162 нормативных правовых актов, поступивших в Минюст РФ в 1997 году, 154 актам отказано в государственной регистрации. ("Адвокат". 1997. № 11. С. 83-92; "ЭЖ-юрист". 1997. № 2 (ноябрь). С. 16).
Прокурор Кировской области Н.А.Ефремов указывает, что "в области год от года нарастает количество незаконных правовых актов, принимаемых органами власти различных уровней. Действия некоторых из них находятся просто-напросто за гранью здравого смысла. Так, глава администрации поселка Светлополянск обязал всех граждан, прописывающихся в поселке, представлять справки о прохождении медосмотра, анализов на СПИД и флюорографии("Вятский край". 1998. 13 февраля. С. 2). Контролирующие государственные органы превращаются в машину для "порки" собственных граждан: в 1996 г. в области к административной ответственности по всем линиям было привлечено 568 тысяч человек. Это каждый третий житель области, включая младенцев*. Не снижаются темпы и в 1997 году - за полугодие уже привлечено 290 тысяч ("Товар-Деньги-Товар". 1997. № 30. С. 37).
Из-за всеобщего низкого уровня юридической грамотности, отсутствия необходимой литературы, знаний, "живых" примеров многие незаконные решения (действия) не обжалуются, нарушенные права не восстанавливаются, причиненные имущественный ущерб и моральный вред не взыскиваются. Это порождает у руководителей, работников органов государственной власти и управления, местного самоуправления чувство вседозволенности. В результате блокируется действие федерального законодательства, тормозятся процессы перехода к рыночным отношениям, построения правового государства.
Большинство населения России не знает, не умеет и психологически не готово "воевать" с властями и отстаивать свои законные права и интересы. Пугает отсутствие знаний, умений правильно "оформить" тот или иной документ, робость, чувство ложного стыда ("как это... в суд идти!") и т.п.. Основная масса граждан России пока даже не верит в то, что, опираясь на действующее законодательство, используя государственные же органы правосудия и принуждения, можно успешно "воевать" с властями, "добиваться правды", восстанавливать справедливость. По мере того, как россияне будут избавляться от "священного трепетаперед носителями государственной власти и "высшей мудрости", являющегося психологическим наследием прошлого, и будет возрастать правовая культура, число обжалуемых неправомерных актов государственных органов и их должностных лиц, несомненно, будет увеличиваться.
Коллективу "Хозяйство и Право", выполняющему зачастую функции "скорой правовой помощи", удается, как правило, отвести наносимые охотхозяйственным предприятиям, организациям, охотникам, гражданам некоторые удары беззакония или существенно смягчить их, затормозить негативные процессы. Однако локальными вмешательствами невозможно исправить ситуацию ни в отдельной отрасли, ни в стране в целом. Это заставляет осмысливать опыт "войны" за законные права и излагать его на бумаге.
При разрешении многих дел зачастую приходится предлагать такую правовую концепцию решения спора, которая раньше нигде и никем не была апробирована. Для этого необходимо глубоко вникнуть в существо вопроса (а чаще - проблемы), перелопатить большой массив правовых норм, собрать доказательства, осуществить сложнейший сравнительный анализ различных правовых институтов, разграничения компетенции и полномочий, приоритета актов и т.п. Большинство приведенных в книге дел - это, фактически, спланированные научные эксперименты, в ходе которых на основе новейшего законодательства реализовывались выработанные стратегия и тактика. Публично в судебных инстанциях и других органах приходилось отстаивать правоту проведенного анализа и сделанных выводов. Эти эксперименты и их результаты, несомненно, оказали и оказывают существенное влияние на правоотношения в области охотничьего хозяйства и в других сферах. Судебные прецеденты, их использование в других спорах, распространение информации и копий судебных решений, публикация статей о складывающейся судебной практике - все это реальные кирпичики в фундамент провозглашенного Конституцией РФ правового государства, элементы правового переустройства общества.
Материалы руководства наглядно демонстрируют, что "не боги горшки обжигают" и "не так страшен черт, как его малюют". Защитить свои права от произвола органов государственной власти и чиновников разных рангов можно. Книга повышает уровень правовой грамотности и культуры, на материалах реальных споров помогает осознать роль правовых механизмов и их действие при защите и восстановлении нарушенных прав, свобод и экономических интересов граждан и юридических лиц. В ней раскрываются способы введения споров в юридическое русло, правильного оформления документов, выбора оптимальных стратегии, тактики, аргументации, линии поведения в суде и другие вопросы. С этим руководством-"компасом", несомненно, возрастет не только уверенность в своих силах, но и количество разрешенных в пользу граждан и юридических лиц споров (дел).
О структуре книги и технологии пользования. Книга состоит из двух частей. В первой части сделана попытка дать общую характеристику процесса, методологию и другие премудрости обжалования незаконных решений. Во второй части приведены судебные и другие дела - "живые" споры в реальных документах. В начале каждого сложного дела дается, как правило, небольшое вступление, а затем помещены основные процессуальные документы, связанные с обжалованием различных неправомерных решений государственных органов, их должностных лиц (заявление, возражение, решение суда, жалоба и т.п.). Дела сгруппированы в три блока (раздела). Первый - дела в сфере охоты, второй - административные дела в области, связанной с ведением охотничьего хозяйства, третий - дела из других сфер деятельности. Дела и документы пронумерованы. Встречающиеся в тексте цифры, выделенные полужирным курсивом (например, 173), означают отсылку к документу, помещенному во второй части книги, который иллюстрирует более подробно ту или иную мысль, форму и(или) содержание документа и т.п.
При участии сотрудников коллектива "Хозяйство и Право" решениями судов признано незаконными и недействительными более 100 актов органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления, должностных лиц в Вологодской, Белгородской, Кировской, Ленинградской, Нижегородской, Новгородской, Тульской и в других областях Российской Федерации. В книгу включены материалы по наиболее интересным, как правило, "многоэтажным", прецедентным или сложным делам и спорам.
О технологии чтения (освоения) материала книги. Не знаю, насколько удалось, но старался излагать материал так, чтобы читателю не требовался переводчик с юридического языка на русский, чтобы написанное было, по возможности, понятно и для не специалистов. Хотя сделать это весьма непросто, поскольку практически весь материал основывается на тех или иных правовых актах или разъяснениях высших судебных инстанций и не может быть полностью свободен от присущих им терминологии и стилистики. Излагая его, я старался в большинстве случаев указывать в скобках, пункты и статьи тех или иных актов, чтобы облегчить их поиск. В судебных спорах доказывать свою правоту и оперировать в первую очередь надо нормами законов и иных правовых актов. При отсутствии полной определенности в каком-либо вопросе можно привлекать в качестве аргументов и светил юридической науки (см., например, 196), а также словари, энциклопедии (164).
В тексте книги, как правило, даются ссылки на пункты, статьи, параграфы различных документов. При этом указывается название документа, принявший его орган, дата и номер, но не оговаривается, что ссылки и цитаты приводятся из актуализированных текстов документов (то есть, с внесенными в них позднее изменениями и дополнениями). Указания на даты и номера изменений документов, источники их официального опубликования приведены в списке рекомендуемых источников. Источники, откуда позаимствован материал, приводятся, как правило, сразу в тексте. Поскольку автор пользовался, в основном, компьютерными версиями юридических и других журналов, указывать номера страниц не всегда представлялось возможным. Приводимый список рекомендуемых источников в значительной мере не дублирует список использованных (цитированных). Большинство из рекомендуемых, наряду с данной книгой, источников могут оказать помощь при разрешении тех или иных споров, а также существенно расширить уровень юридических познаний в каких-либо вопросах. Для облегчения пользования, книга снабжена подробным алфавитно-предметным указателем.
Первая часть книги, особенно первые три главы, пожалуй, самые неинтересные, скучные. В связи с этим уместен следующий совет. Если что-то не понятно с первого раза или не интересно - пролистывайте. Можно начинать чтение даже с "детективов", с конца, с судебных дел. Но и эти материалы требуют известной усидчивости и напряжения ума. При неоднократном обращении к книге, рано или поздно, но Вы освоите практически всё. Безусловно, полное усвоение информации произойдет тогда, когда Вам реально надо будет обращаться в суд или идти "по инстанциям".
В книге под термином решение (постановление, распоряжение) подразумевается официальный документ (акт), принятый (изданный) каким-либо государственным органом, должностным лицом. Однако рассматриваются вопросы обжалования не только этих актов. Учитывая, что каждый третий житель области, (по статистике включая младенцев), ежегодно подвергается тем или иным мерам административного наказания (чаще всего - штрафу), в книгу включена и совершенно иная, по юридическим меркам, категория дел - обжалование постановлений об административных правонарушениях.
Государственные органы подразделяются на органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей и других). Властные функции в городах, сельских поселениях и на других территориях осуществляют также органы местного самоуправления. Применяемое в книге словосочетание "государственные органы" охватывает все эти органы, поскольку все они имеют право (или полагают, что имеют право) обязывать граждан действовать определенным образом и наказывать их за отступление от установленного порядка.
Фамилии большинства истцов, заявителей, как правило, изменены.Законодательно прописанный правовй статус личности в России сейчас соответствует современным мировым стандартам. Однако следует помнить, что провозглашение тех или иных (пусть самых демократических) прав и свобод в Конституции РФ в условиях перехода от тоталитаризма, с присущими последнему всеохватным контролем государства над жизнью общества, репрессиями в отношении оппозиции, инакомыслия, к демократическому правовому государству является, образно говоря, лишь "протоколом о намерениях", предполагаемым планом строительства. Существенны в этом процессе не только воплощение, развитие и конкретизация положений Конституции РФ в нижних этажах иерархии законодательных актов. Необходима также перестройка идеологии и психологии судей, прокурорских работников и других государственных служащих. "Если взять нашу конституцию, раздел о правах человека, он прописан по самым высоким мировым стандартам. Но, как говорил один старый юрист, важна норма в ее реальном бытии. Есть норма в тексте, а есть норма в жизни. Противоречие между двумя этими нормами - характерная черта коммуно-советской власти. Или в законе была презумпция невиновности - на практике презумпция виновности. В законе принцип равноправия сторон - на практике односторонние властные полномочия. Модель есть, но когда она еще станет нормой..." (Наше дело - право. Мы победим? //"Новая газета". 1997. № 39 (29 сентября - 5 октября 1997 г.). С. 6. - Интервью со знаменитым адвокатом Генри Резником, председателем Московской коллегии адвокатов). Как показывает практика, мощным движителем этих процессов могут стать, прежде всего, сами граждане и юридические лица. Иначе, пока дитя не плачет, мать не разумеет.
К примеру, уникальными прецедентами являются судебные акты о признании не соответствующими Конституции РФ непомерно высоких ставок взносов в Пенсионный фонд РФ для индивидуальных предпринимателей (постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. № 7-П), о недопустимости конфискации имущества граждан в административном порядке без решения суда (постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. № 8-П), об унификации размеров штрафов за неприменение контрольно-кассовых машин (постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П), о необязательности пересдачи экзаменов при утрате водительских прав (решение Верховного Суда РФ от 13 марта 1998 г.), о бремени доказывания (определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 октября 1995 г.), как и многие другие. Постановления Конституционного Суда РФ, решения и определения Верховного Суда РФ появляются благодаря мужеству и настойчивости отдельных граждан и юридических лиц. Поэтому важнейшая задача - не столько рассказывать о правах, сколько научить использовать те механизмы, которые уже существуют, обучить уверенному правовому поведению, избавить от избытка дипломатичности и гибкости позвоночника при контакте с представителями госспецорганов, помочь человеку противостоять трудностям, которые случаются в процессе обжалования актов и действий (бездействия) властей.
Президент общественной правозащитной организации "Фонд защиты гласности" А.К.Симонов считает, что нет области более закрытой, чем судебные инстанции ("Адвокат". 1998. № 1). Вероятно, поэтому пока фактически отсутствует и такой род публикаций, как воспроизведение реальных документов различных споров и конфликтов. Работ же, излагающих, описывающих заявленные требования, их обоснования, ход процесса и т.п., много. Они весьма ценны. Но еще более важным, по нашему мнению, является предоставление возможности читателю самому осмыслить во всей полноте существо спора, позиции, промахи и находки сторон, законность и обоснованность принятых судебных актов и иных решений.
Для наглядного обучения граждан практике защиты своих прав, более качественной подготовки студентов-юристов, повышения квалификации руководителей и специалистов, правильного формирования судебной практики крайне важно публиковать споры в реальных документах с описанием использованных приемов, расчетов, методологических подходов и т.п. Понимаю, что делать это непросто. Непросто даже и по той причине, что задним умом замечаешь много собственных недостатков, шероховатостей и даже грубых ошибок. При публикации это становится заметно. Утешением может служить изречение одного из классиков: "Умен не тот, кто не делает ошибок. Таких людей нет и быть не может. Умен тот, кто делает ошибки не очень существенные и кто умеет легко и быстро их исправить". Поэтому призываю адвокатов, юристов, правозащитников сделать открытыми не только судебные процессы, но и сами дела (ключевые документы).
Оценивая данное руководство (с учетом современных экономических условий и проведения инициативного исследования), считаю, что сделано максимум того, что можно было сделать и, к сожалению, минимум того, что надо бы сделать. Из-за системного охвата процесса обжалования в целом (тут и методология выявления незаконности актов, выработка стратегии и тактики, требования к подготовке документов, подаваемых в суды, тонкости судебного разбирательства и т.п.) в книге отсутствует должная глубина. Практически каждый подраздел заслуживает отдельной монографии. Организовывать судебные дела по обжалованию решений государственных органов, должностных лиц, признавать их незаконными через суд оказалось значительно проще, чем описывать, как это делать.
О благодарностях. По доброй традиции использую приятную возможность выразить в предисловии благодарность всем, кто способствовал созданию и появлению книги, что я с удовольствием и делаю.
Начать я хочу с низкого поклона Олегу Степановичу Колбасову, доктору юридических наук, профессору, члену-корреспонденту Российской академии наук, заслуженному деятелю науки РСФСР, который в 1975 году благословил меня, биолога-охотоведа, на юридическую стезю. Неизгладимые впечатления остались от годичной стажировки во ВНИИ советского законодательства Минюста СССР (ныне Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ), в отделе сельскохозяйственного и природоохранного законодательства, возглавляемом в то время доктором юридических наук, профессором Иваном Ферисановичем Панкратовым. Материнская забота и внимание исходили от непосредственных наставниц, маститых ученых в области природоохранного законодательства - Валентины Георгиевны Емельяновой и Людмилы Александровны Заславской. Большое влияние на мое становление, как ученого-правоведа, оказали Ю.Г.Жариков, Б.Д.Клюкин, И.Ф.Казьмин и другие сотрудники этого старейшего центра юридической мысли, а также В.В.Петров (МГУ) и В.Л.Мищенко (ныне работает в Институте эколого-правовых проблем "Экоюрис").
Слова искренней благодарности адресую также Судьям гражданских и арбитражных судов разных уровней, которых чаще всего в прессе ругают, высказывают в их адрес недовольство и т.п. Назвать поименно не представляется возможным (слишком велик будет список). Именно благодаря Вам постоянно идет процесс учебы, выработка новых подходов, аргументов, закладываются судебные прецеденты. Часто восхищаюсь Вашим умением мыслить, глубоко проникать в существо дела, вычленять основополагающие элементы, улавливать те или иные доводы сторон и т.п.. В то же время, читая решения даже по выигранным делам, нередко огорчаешься - решения блеклые, невыразительные. Не всегда Вам удается воспроизвести на бумаге ту силищу, мощь аргументации, на основе анализа которой Вы приняли именно такое решение. В большинстве случаев похвальна также Ваша способность терпеливо слушать, разбирать, оценивать доводы сторон.
Премного признателен бывшим и нынешним сотрудникам коллектива "Хозяйство и Право": Виталию Быкову, Владимиру Слободенюку, Михаилу Гашкову, Александру Жаркову, а также юристу Льву Гореву и охотоведу Николаю Ефимовых.
Сухой текст книги хорошо, на мой взгляд, оживили удачные иллюстрации Олега Эмберга, который как всегда творчески подошел к решению задачи.
Искренней благодарности заслуживают также многие заявители (истцы) - участники процессов, отраженных в книге, люди и организации, согласившиеся идти до конца в отстаивании своих прав и способствовавшие созданию новых судебных прецедентов. Особо хотелось бы отметить В.А.Марцюгу, С.А.Евтихова, в том числе и за большую техническую помощь в подготовке рукописи.
И, наконец, нет слов, чтобы выразить мои многогранные чувства к первому читателю, критику, редактору этой книги, непосредственному участнику многих судебных "баталий", главному редактору вестника научно-производственной информации "Охотничье дело", мастеру слова и обладателю светлой головы - Сергею Матвейчуку.
Отзывы, критика, замечания и предложения будут приняты с благодарностью:
610601, г. Киров (обл), ул. Энгельса, 79,
ВНИИОЗ, "Хозяйство и Право".
Телефон: (8332) 62-21-39.
Факс: (8332) 62-12-50.
Эл. почта: nik@kraev.kirov.ru.
С пожеланиями успехов
в таком нелегком деле, как "война" за свои права
и строительство правового государства,
руководитель коллектива "Хозяйство и Право
ВНИИОЗ им. проф.Б.М.Житкова,
ведущий научный сотрудник,
кандидат юридических наук,
преподаватель кафедры
"Предпринимательское право
Московской государственной
юридической академии
(Кировский филиал)
22 июня 1998 г.
Николай Краев
