Не верь, не бойся, не проси.
Александр Солженицын

---

1. Права, свободы, интересы граждан и юридических лиц, их охрана и защита

   Конституция РФ провозглашает, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина* - обязанность государства" (ст. 2), а "государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется" (ст. 45). Авторы третьего по времени издания Комментария к Конституции Российской Федерации (М.: Фонд "Правовая культура", 1996. - 552 с.) особо акцентируют внимание на слове "высшей". Это единственная высшая ценность; все остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Только в отдельных, специально оговоренных в Конституции РФ исключительных случаях, при особых, как правило, обстоятельствах отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены.
   Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является важным новшеством в конституционном праве и во всем законодательстве России. Ранее верховенство всегда принадлежало государственным интересам. В советское время они отождествлялись с "общественными", которым требовалось подчинять индивидуальные (личные) и коллективные (групповые) интересы.
   Возможно, многие и не подозревают, какой огромный перечень прав и свобод человека и гражданина содержится в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой еще Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года ("Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР". 1991. № 52. Ст. 1865), и в Конституции РФ. Причем раздел о правах человека прописан в Конституции РФ по самым высоким мировым стандартам. Провозглашается принцип непосредственного действия общепризнанных принципов и норм международного права на территории РФ (ст. 15). Устанавливается, что в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17).
   Это означает, что в нашей стране вводятся в действие высшие правовые принципы, выработанные демократическим движением, а также его опыт, обобщенный международно-правовыми актами. Среди них Всеобщая декларации прав человека 1948 г. (опубликована в "Российской газете", № 67 за 5 апреля 1995 г.), Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143), Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1996 г., Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г. (опубликована в "Российской газете", № 67 за 5 апреля 1995 г.), Декларация стран СНГ "О международных обязательствах в области прав человека и основных свобод1993 г. ("Бюллетень международных договоров". 1994. № 9) и многие другие.
   Конституция РФ 1993 года знаменует завершение этапа демонтажа основанного на диктатуре советского государства и кладет начало длительному и трудному этапу построения в России основ демократического и правового государства. Нельзя не отметить разительные отличия Конституции РФ от прежних советских конституций. Отличия касаются буквально всего: перечня прав, их формулирования и даже порядка расположения их в тексте конституции. Как знак восприятия демократических традиций и ценностей в Конституции 1993 года на первое место поставлены личные права, на второе - политические и только на третье - социально-экономические права.
   В данной книге рассматриваются, в основном, вопросы обжалования незаконных решений государственных органов и их должностных лиц. Это рассмотрение осуществлено на примерах нарушения лишь незначительного спектра прав и свобод. Тем не менее, надо помнить, что в аналогичном порядке могут быть обжалованы фактически любые акты учреждений, предприятий, общественных объединений их органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан (приказы руководителей, решения коллегиальных органов и т.п.). А посему необходимо дать развернутый перечень прав и свобод, которыми наделен человек и гражданин.
   К личным правам, которые также часто именуются гражданскими, относится совокупность естественных и неотчуждаемых основополагающих прав и свобод, принадлежащих человеку от рождения и не зависящих от его принадлежности к конкретному государству. Это право на жизнь, право на свободу, физическую целостность и личную неприкосновенность, право не подвергаться пыткам или жестокому, унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию, право на защиту чести и доброго имени, право на свободное передвижение и свободный выбор места жительства, право покидать собственную страну и свободно в нее возвращаться, право на судебную защиту и правосудие, свобода мысли, совести и религии, свобода слова и иного выражения, право свободно определять свою национальную принадлежность и пользоваться родным языком, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, а также право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений и некоторые другие права (ст.ст. 20-29 Конституции РФ).
   Политические права, в отличие от личных, принадлежат только гражданам конкретного государства. Они изложены в самой Конституции достаточно кратко, всего в трех статьях: право проводить собрания, шествия, митинги, демонстрации, пикетирование; право на участие в управлении делами государства, избирательные права, право на равный доступ к государственной службе и на участие в осуществлении правосудия; право подачи индивидуальных и коллективных петиций (ст.ст. 31-33).
   Перечень социально-экономических прав и свобод начинается с права на свободу предпринимательства и права частной собственности, в том числе на землю, в него входят также свобода труда, право на социальное обеспечение, право на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу лица экологическим правонарушением, свобода преподавания (академическая свобода), свобода творчества, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, право на доступ к культурным ценностям.
   Особо следует подчеркнуть также конституционные гарантии прав и свобод человека, то есть совокупность установленных конституцией процессуальных прав, правозащитных мер и механизмов, служащих средством защиты основных материальных прав и свобод человека, а также особые правила, устанавливающие пределы и условия возможного ограничения прав и свобод человека.
   К первому виду конституционных гарантий следует отнести право на судебную защиту прав и свобод (ст. 46), право на рассмотрение своего дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых данное дело отнесено законом (ст. 47), право на защиту, получение квалифицированной юридической помощи, в том числе право пользоваться услугами адвоката с момента задержания, ареста или предъявления обвинения (ст. 48), право на обжалование в суде незаконного ареста, право не свидетельствовать против самого себя и своих близких (ст. 51), право считаться невиновным, пока обратное не будет доказано и установлено (презумпция невиновности - ст. 49), право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты (ст. 46). Ко второму виду конституционных гарантий прав и свобод человека можно отнести установленную организацию судебной власти, независимость которой обеспечивается несменяемостью и неприкосновенностью судей (ст.ст. 120-122); проверка Конституционным Судом РФ по жалобам граждан и по запросам судов конституционности закона (соответствия его Конституции РФ), примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ст. 125); введение института Уполномоченного по правам человека РФ (ст. 103). Третий вид конституционных гарантий - правила, устанавливающие основания и пределы возможного ограничения прав и свобод человека. Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет; никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением (ст. 54). Перечисление в Конституции РФ определенных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека; права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (ст. 55).
   Многие формулировки Конституции РФ, начинающиеся со слов "никто", "каждый", "все", и некоторые другие, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, в большинстве случаев относятся и к юридическим лицам. Например, "никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем" (ст. 31), "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда" (ст. 35); "каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют" (ст. 57); "все равны перед судом и законом" (ст. 19) и т.п.
   Особо подчеркнем важное для юридических лиц предписание Конституции РФ: "В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности(ст. 8).
   Более развернуто оно дано в статье 1 Гражданского кодекса РФ:
   Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
   Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
   Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории РФ. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
   Закон РФ от 22 марта 1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынкахзапрещает органам власти и управления принимать акты и(или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов. Запрещено также: вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров; необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере; устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона РФ в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров; давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков); необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара; совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора (ст. 7).
   Государство приняло на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного вмешательства или ограничения. Эта конституционная обязанность государства состоит в создании условий для их реализации и механизма их защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод входят в функции всех органов государственной власти и местного самоуправления. Все ветви власти должны направлять усилия на то, чтобы предоставленные гражданам права и свободы не оставались пустой декларацией, а реально были предоставлены и защищены.
   Закон РФ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерацииназывает в числе принципов, на которых основана государственная служба: приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 5); обязанность государственных служащих обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан (ст. 10); своевременное рассмотрение обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений (ст. 10). Схожие формулировки содержатся и в Законе РФ от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".
   Обязанность органов государства соблюдать, охранять и защищать права, свободы и интересы граждан зафиксирована и в других законодательных актах. Например, должностные лица государственных налоговых инспекций обязаны строго соблюдать Конституцию России, законы и другие нормативные акты, права и охраняемые законом интересы предприятий, учреждений, организаций и граждан в соответствии со статьей 10 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 "О Государственной налоговой службе РСФСР", по состоянию на 16 ноября 1997 года.
   В Уставе муниципального образования "город Кировзафиксировано, что обеспечение в муниципальном образовании прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ, принадлежит к числу основных функций органов местного самоуправления. Приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются создание для населения благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, социальной защиты и личной безопасности жителей (ст. 6 Устава, принятого решением Думы от 9 октября 1996 г., по состоянию на 16 декабря 1996 г.).
   Статья 18 Конституции РФ устанавливает, что "права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". При этом права и свободы человека и гражданина признаются непосредственно действующими независимо от того, существуют уже или еще отсутствуют законодательные акты, призванные при необходимости их конкретизировать, определять правила, механизмы и процедуры для их наиболее эффективного осуществления.
   Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 ст. 55 Конституции РФ).
   Так, определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 февраля 1997 г. признаны незаконными, в силу части 3 ст. 55 Конституции РФ, действия работников ГАИ по эвакуации транспортного средства на штрафную площадку.
   Невзоров обратился в суд с жалобой на действия работников госавтоинспекции управления внутренних дел Архангельской области, которые 22 сентября 1995 года со двора дома по улице Попова г. Архангельска вывезли его личный автомобиль "Москвич-412" и поставили на штрафную площадку. Он просил признать указанные действия работников госавтоинспекции неправомерными и обязать ГАИ УВД Архангельской области возвратить автомашину.
   Решением Октябрьского районного суда г. Архангельска (оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Архангельского областного суда) жалоба Невзорова удовлетворена.
   Президиум Архангельского областного суда решение по делу отменил и вынес новое решение об отказе в удовлетворении жалобы Невзорова на действия ГАИ УВД.
   Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте поставил вопрос об отмене постановления президиума Архангельского областного суда в связи с неправильным применением норм материального права.
   Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 3 февраля 1997 года протест удовлетворила, указав следующее.
   Как видно из материалов дела, принадлежащий Невзорову автомобиль находился во дворе дома на газоне и по этой причине был эвакуирован на штрафную площадку.
   По мнению представителя ГАИ УВД, возражавшего против удовлетворения жалобы, действия работников госавтоинспекции правомерны, поскольку, согласно ст. 4 Закона Архангельской области от 25 мая 1995 года "Об административной ответственности за нарушение порядка размещения, хранения и стоянки транспортных средств на территории Архангельской области", размещение и хранение транспортных средств на газонах влечет наложение штрафа на водителей этих транспортных средств в размере одной минимальной месячной оплаты труда. В соответствии со ст. 9 упомянутого закона, органам внутренних дел и ГАИ предоставлено право эвакуировать транспортные средства, припаркованные с нарушением установленных этим законом правил, на охраняемую платную стоянку или штрафную площадку.
   Удовлетворяя жалобу, районный суд сослался на то, что ст. 9 указанного закона противоречит части 3 ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, в связи с чем действия работников ГАИ УВД признал неправомерными.
   Суд кассационной инстанции, не изменяя решение, указал, что районный суд обоснованно признал действия работников ГАИ УВД неправомерными, однако ими нарушена другая норма - часть 3 ст. 55 Конституции РФ, так как Невзоров не был лишен собственности, а был незаконно ограничен в своих правах.
   Как установил президиум областного суда, отменяя судебные постановления и принимая новое решение, автомобиль Невзорова длительное время находился во дворе жилого дома на газоне, что нарушало законные интересы проживающих в доме граждан, собственник мог осуществлять в отношении своего имущества любые действия, но при этом в соответствии с п. 2 ст. 209 ГК РФ был обязан не нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц, а поэтому действия работников ГАИ УВД, эвакуировавших автомашину на штрафную площадку, были направлены на защиту интересов этих граждан и правомерны.
   Такой вывод надзорной инстанции не основан на нормах материального права. В соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны или безопасности государства.
   Исходя из приведенной конституционной нормы, нельзя признать правомерной ссылку президиума областного суда на п. 2 ст. 209 ГК РФ, поскольку она не устанавливает право изъятия и задержания имущества собственника, нарушившего своими действиями в отношении принадлежащего ему имущества интересы иных лиц.
   То обстоятельство, что эвакуация транспортного средства на штрафную площадку ограничивает право собственности, усматривается из ст.ст. 9 и 11 Временного положения о порядке задержания транспортных средств в г. Архангельске, утвержденного решением Архангельского городского Совета народных депутатов от 6 апреля 1993 года, согласно которым задержанное транспортное средство выдается лишь при предъявлении квитанции на уплату установленных штрафных санкций, а также услуг по отбуксировке и хранению; транспортные средства, не востребованные со штрафных стоянок по истечении года, по вынесенному решению суда подлежат реализации на аукционах или через комиссионные магазины.
   Эвакуация транспортных средств, припаркованных с нарушением указанных правил, предусмотрена упомянутым законом Архангельской области. В федеральных законах об административной ответственности за подобные проступки такое ограничение права собственности отсутствует.
   Так, задержание транспортных средств, т.е. запрещение его эксплуатации с помещением на специально отведенное охраняемое место, предусмотрено ст.ст. 114 и 245 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, однако касается лишь случаев эксплуатации транспортных средств, имеющих неисправности, которые угрожают безопасности дорожного движения.
   Таким образом, эвакуация автомашины Невзорова при обстоятельствах, установленных судом, не предусмотрена федеральным законом, нарушает его права и в силу ст. 55 Конституции РФ незаконна.
   При таких обстоятельствах постановление надзорной инстанции нельзя признать соответствующим нормам материального права, и в силу ст. 330 ГПК оно подлежит отмене. Поскольку суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, полно и всесторонне их исследовал, решение суда, как и определение кассационной инстанции, оставлены без изменения ("Бюллетень Верховного Суда РФ". 1997. № 6. С. 9-10).
   В другом определении Верховного Суда РФ указывается, что "блокировка колес и эвакуация транспортных средств препятствует реализации права собственников пользоваться своим имуществом и не может рассматриваться иначе как ограничение права частной собственности. Для установления такого рода ограничений права граждан необходимо прямое указание в законе" ("Бюллетень Верховного Суда РФ". 1998. № 2. С. 3-4).
   Гражданский кодекс, именуемый многими авторами, в связи с его значимостью, экономической Конституцией, также провозглашает, что "гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей" (ст. 1 ГК РФ).
   Нормы законодательства об обязанностях органов государства и их должностных лиц соблюдать, охранять и защищать права, свободы и интересы граждан важно знать и по другой причине. В большинстве случаев при выдвижении требования компенсации морального вреда, причиненного государственными органами и их работниками, надо доказывать их вину, то есть, умышленное или по неосторожности, несоблюдение норм действующего законодательства (см., например, документы 196, 220).

2. Основы законодательства о защите прав,
свобод и интересов граждан и юридических лиц

   Важной государственной гарантией прав и свобод является судебная защита. Конституция РФ устанавливает, что "каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд" (ст. 46); "каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц" (ст. 53).
   Положения этих норм раскрываются в других законах. Так, Гражданский кодекс РФ предусматривает, что защиту нарушенных гражданских прав осуществляет суд, арбитражный суд или третейский суд. Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд (ст. 11).
   Способы защиты гражданских прав весьма разнообразны: признание права; восстановление положения, существовавшего до нарушения права; признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; возмещение убытков; компенсация морального вреда; неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону (ст. 12).
   Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными (ст. 13).
   Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (ст. 15).
   Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).
   Ущерб (включая упущенную выгоду), причиненный налогоплательщикам вследствие ненадлежащего осуществления налоговыми органами и их сотрудниками возложенных на них обязанностей, подлежит возмещению в установленном порядке (ст. 16 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации").
   Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в редакции от 14 декабря 1995 года) устанавливает, что:
   - каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы (ст. 1);
   - к действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности (ст. 2);
   - гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд (ст. 4).
   Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Также суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.
   В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении, предусмотренную Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
   Решения краевого, областного Совета и акты краевой, областной администрации могут быть обжалованы гражданами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, органами местного самоуправления, органами государственной власти и управления в краевой, областной суд или арбитражный суд (ст. 60 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации").
   В Уставе Кировской области есть прелюбопытнейшая новелла, которая, по нашему мнению, с одной стороны, усиливает гарантии правовой защищенности граждан и юридических лиц, а с другой - способна парализовать действие любых актов различных органов на длительный срок. Установлено, что "правовые акты и действия (бездействие) органов государственной власти местного самоуправления, их должностных лиц, ограничивающие либо иным образом нарушающие законные права и свободы граждан, права и интересы юридических лиц, могут быть обжалованы в суде в соответствии с установленной законодательством подведомственностью; со дня подачи жалобы и до принятия соответствующим судом решения по ней обжалуемые правовые акты (их части) не могут быть приведены в исполнение, а приведенные в исполнение приостанавливаются (п. 4 ст. 6 Устава (основного закона) Кировской области). В Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" записано, что суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Основной закон Кировской области установил автоматическую приостановку обжалуемых правовых актов - достаточно подать заявление в суд.
   Принято много других нормативных актов, которые в той или иной мере регулируют вопросы защиты прав юридических и физических лиц от произвола государственных и иных чиновников.

3. Вопросы оценки законности актов и норм

   Оценка законности норм и документов предполагает разностороннее изучение акта и его содержания. Проверка может осуществляться с точки зрения соблюдения порядка подготовки, согласования, подписания, опубликования и введения в действие, соблюдения компетенции, разграничения предметов ведения и полномочий между различными органами, должностными лицами, содержания, формы и т.д.

3.1. Оценка актов с точки зрения соблюдения
порядка их подготовки и принятия

   При подготовке и принятии различных документов должны соблюдаться определенные правила. Их несоблюдение может повлечь за собой далеко идущие последствия. В частности, в некоторых субъектах РФ шел, а в некоторых и до сих пор идет так называемый "эксперимент по плате за охотничьи ресурсы". Органы исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно вводили размеры и условия платы за пользование ресурсами охотничьих животных. При этом они искренне считали, что соответствующие права им делегированы Правительством РФ. На поверку оказалось, что из-за несоблюдения порядка подготовки, рассмотрения и подписания документов (должен быть договор или распоряжение Правительства РФ, а не резолюция заместителя Председателя Правительства РФ) реального перераспределения прав не произошло. Поэтому решения, принятые региональными органами государственной власти, незаконны. Это подтверждено и определениями Верховного Суда РФ (см. документы 28, 31).
   В плане рассматриваемого вопроса представляет также несомненный интерес постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". Президент РФ отказался подписать указанный закон, так как, по его мнению, данный закон не может считаться принятым, поскольку при повторном его рассмотрении в палатах Федерального Собрания была нарушена конституционная процедура одобрения федерального закона. А именно: голосование должно осуществляться членами Совета Федерации на заседании палаты, а не в форме опроса посредством подписных листов; в нарушение Регламента на заседании Государственной Думы не присутствовало необходимого числа депутатов и не был соблюден принцип личного голосования депутатов (СЗ РФ. 1998. № 16. С. 3625).
   На некоторые парадоксальные случаи указывает и профессор Ю.Стецовский. Конституционный Суд РФ 13 июня 1996 г. обсуждал правила части 5 ст. 97 УПК, как положения закона, принятого в установленном порядке. Однако, на самом деле такой подход, по мнению профессора, необоснован. Изменения правил о продлении сроков содержания под стражей были введены Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 декабря 1989 г. Но порядок производства по уголовным делам определяется не указами, а законами. Российская Конституция того времени устанавливала, что указы Президиума Верховного Совета об изменении законодательных актов действуют временно до ближайшей сессии Верховного Совета, на которой они утверждаются и после этого становятся законами. Как правило, утверждение происходило без обсуждения, как бы автоматически. На это, видимо, и рассчитывали сотрудники издательства "Юридическая литература", которые поторопились включить в очередное издание УПК текст ст. 97 в редакции Указа от 11 декабря 1989 г. Но они ошиблись. Указ Верховным Советом не утверждался и законом так и не стал. В искаженном виде ст. 97 УПК функционировала 7 лет. Иначе говоря, судьи Конституционного Суда РФ обсуждали закон, которого нет ("Правозащитник". 1997. № 3. С. 78-79).
   Основанием для лишения воинского звания и пенсии генерала КГБ О.Д.Калугина, "восставшего" против Президента СССР, послужило подложное постановление Правительства СССР от 29 июня 1990 г. № 621-88 (заседания Правительства в тот день не было - более подробно об этом см. раздел 10.5).
   Приведенные примеры показывают, насколько разноплановые огрехи могут быть допущены в нормотворческом процессе. Несоблюдение установленных требований приводит к признанию акта недействительным, не порождающим правовых последствий.
   В связи с изложенным необходимо знать, что процесс разработки, принятия, одобрения, подписания законов, их опубликования и вступления в силу урегулирован Конституцией РФ, Регламентом Государственной Думы РФ, Регламентом Совета Федерации РФ, другими правовыми актами.
   Порядок подготовки проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, их внесения на рассмотрение установлены Положением о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров - Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 г. № 74.
   Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в редакции постановления от 11 декабря 1997 года № 1538), предусматривают, что нормативные правовые акты должны издаваться федеральными органами исполнительной власти только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты (п. 2).
   Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности (п. 9).
   Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, также подлежат регистрации. Если при подготовке нормативного правового акта выявляется необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу (пп. 8, 18). Нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, направляются для исполнения только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (п. 19).
   Порядок подготовки проектов актов, процедура их согласования, рассмотрения, подписания, обнародования в субъектах РФ обычно бывает урегулирована Конституциями, Уставами, Регламентами, а также специальными правилами. К примеру, Положение о порядке подготовки и издания актов администрации Кировской области, утвержденное постановлением губернатора от 28 апреля 1997 г. № 130, содержит следующие разделы: общие положения; порядок подготовки проектов постановлений и распоряжений; лица, ответственные за подготовку проектов; требования к оформлению проектов; требования к содержанию проектов; согласование проектов; правовая экспертиза; принятие постановлений и распоряжений, их издание и вступление в силу; регистрация, рассылка, опубликование актов. Согласно этому положению, текст акта должен состоять из двух частей: преамбулы (констатирующей части) и распорядительной (постановляющей части). В преамбуле указываются основания принятия акта, то есть фактические обстоятельства и мотивы, послужившие причиной или поводом для принятия акта, а также даются ссылки на законы или другие правовые акты, в соответствии с которыми принимается данный документ.
   Распорядительная часть актов может подразделяться на пункты, подпункты, абзацы. Пункты должны иметь единую нумерацию для всего акта, нумеруются арабскими цифрами с точкой. Каждый пункт акта должен содержать законченную мысль и включать, как правило, одно предписание. Несколько связанных между собой предписаний объединяются в один пункт в тех случаях, когда они взаимно дополняют и обуславливают друг друга.
   Согласование проектов распоряжений и постановлений осуществляется в форме визирования первого экземпляра проекта акта. Виза включает в себя наименование должности визирующего, личную подпись, ее расшифровку и дату. Визирование производится на лицевой стороне последнего листа, двумя интервалами ниже подписи губернатора (при отсутствии свободного места - на оборотной стороне последнего листа).
   Замечания и дополнения к проекту излагаются на отдельном листе, о чем при визировании ставится отметка: "Замечания прилагаются" или "С замечаниями".
   Лица, ответственные за подготовку проекта, обязаны рассмотреть все поступившие замечания и предложения и с их учетом доработать текст проекта. Если в процессе согласования или в ходе доработки проекта вносятся существенные изменения в первоначальную редакцию проекта, он подлежит повторному визированию в соответствующих органах.
   Подписанные губернатором области постановления и распоряжения передаются руководителю аппарата администрации губернатора области для последующей передачи в протокольный отдел. Внесение каких-либо исправлений и дополнений в подписанный документ допускается только по согласованию с губернатором области, за исключением случаев обнаружения в тексте акта лексической или орфографической ошибки либо нарушения требований к оформлению актов.
   Постановления и распоряжения вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте. Подписанные постановления и распоряжения подлежат обязательной регистрации в протокольном отделе. Незарегистрированные акты юридической силы не имеют. Порядковый номер присваивается акту в соответствии с очередностью его принятия - отдельно для постановлений и распоряжений.

3.2. Оценка документа на предмет соответствия закону и иным правовым актам

   В современных условиях, когда российское законодательство неполно, нестабильно, нескоординированно и несубординированно, а часто и противоречиво, важнейшее значение приобретают методические вопросы правильной ориентации в законодательстве.
   При оценке актов необходимо помнить, что акты Союза ССР должны применяться, если их действие не приостановлено соответствующими органами РФ и если они не противоречат российскому законодательству (Закон РСФСР от 24 октября 1990 г. "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР", постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О ратификации соглашения о создании Содружества Независимых Государств" и другие). Дело в том, что массив законодательства Союза ССР насчитывает около 30 тысяч хозяйственных актов. Это законодательство будет применяться еще достаточно долгое время, так как многие акты регулируют те отношения, по которым пока нет регламентации на российском уровне. Сказанное относится и к постановлениям Пленумов Верховного Суда СССР, инструктивным указаниям Госарбитража СССР (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. № 8, постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 апреля 1992 г. № 7).
   Главный акт в иерархии законодательства - Конституция РФ - устанавливает, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить ей. Приоритет следует отдавать Конституции РФ, нормативным актам РФ, изданным после 12 июня 1990 года - дня объявления Декларации о государственном суверенитете (Закон РСФСР от 24 октября 1990 г.).
   При противоречиях норм следует руководствоваться следующими правилами:
   - если имеется расхождение между актами, изданными одним и тем же органом, то применяется акт, изданный позднее;
   - при расхождении между общим и специальным актом преимущество отдается специальному;
   - если расходящиеся по содержанию нормы находятся в актах, принятых разными органами, то применяется, как правило, норма, принятая вышестоящим органом. Исключения составляют те случаи, когда решение какого-либо вопроса отнесено к исключительной компетенции нижестоящего органа, а вышестоящий, соответственно, не вправе его решать.
   Гражданский кодекс РФ предусматривает, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт*, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными (ст. 13).
   Стало быть, важнейшими элементами, прямо поименованными в законе, на выявлении которых необходимо концентрировать внимание при необходимости обжалования акта, являются:
   - несоответствие оцениваемого документа закону и иным правовым актам;
   - нарушение оцениваемым документом прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц.
   Причем необходимо наличие этих условий в совокупности, а не какого-то одного из них. На это обстоятельство обращает внимание постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года № 6/8. В нем, в частности, говорится, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (п. 6).
   Оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т.д.). Если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции РФ обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения (п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия").
   Известный юрист Леонид Ольшанский в статье "Переэкзаменовка - вне законауказывает, что самой выносливой в борьбе за выживание среди всех примочек ГАИ оказалась переэкзаменовка. Между тем, экзамены, как известно, сдают один раз - в школе, в вузе, аспирантуре. За утерю аттестата зрелости, диплома вуза, кандидата, доктора наук на пересдачу не посылают. Переэкзаменовки существуют исключительно в ГАИ. Речь идет о повторных и незаконных экзаменах. Их живучесть обусловлена жаждой милицейских чиновников получить власть над людьми всех профессий, рангов и возрастов, всегда иметь дополнительный заработок. Если раньше переэкзаменовка держалась на приказах МВД и распоряжениях гаишных начальников, то сегодня ее подняли на уровень постановления Правительства РФ № 831 "Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений", которое подписано 8 июля 1997 г. и вводится в действие с 1 января 1998 г. Этот шедевр обрезал в правах всяк сидящего за рулем. Пункт 19 Правил, установил, что "положительная оценка, полученная на теоретическом экзамене, считается действительной в течение 3 месяцев". А во всех школах, техникумах, институтах - пожизненно. Все, что студент сдал до академического отпуска, в следующем учебном году ни ректор, ни декан пересдавать не заставят. Пункт 33 предупреждает: "Водительское удостоверение выдается на срок 10 лет". Потом - замена. Следовательно, в очередной раз плати за фотографию, медицинскую комиссию, за новую водительскую корочку. Пункт 41 гласит: "Выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного)... производится после сдачи заявителем экзаменов". Так что не поможет теперь справка от следователя Знаменского о краже, грабеже или угоне.
   В статье много и других юридически обоснованных, язвительных стрел в адрес данных Правил. Статья заканчивается так: "Каждому, кого направят на переэкзаменовку, необходимо обратиться в суд и помнить, что согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ любое ограничение прав граждан возможно только по федеральному закону. Другими словами, переэкзаменовка, блокировка, эвакуация, снятие номерных знаков, инструментальная проверка, экологические талоны и паспорта и прочие аналогичные изобретения были и остаются вне закона по одной простой причине: их, к счастью, нет ни в одном кодексе России" ("Пожалуйста" (Киров). 1998. № 8. С. 15.).
   Приводимое ниже решение Верховного Суда РФ знаменательно не только тем, что подтверждает правоту Леонида Ольшанского. Уникально оно и тем, что лишь с 3 января 1998 г. появилась возможность обжаловать нормативные постановления Правительства РФ на основе норм ст. 23 Закона РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации(СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712). Прежний закон, устанавливавший статус Правительства ("Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ". 1993. № 1. Ст. 14), предоставлял возможность обжаловать в Верховный Суд РФ только ненормативные акты этого государственного органа (о разграничении ненормативных и нормативных актов см. подраздел 8.2). Это пока первое обнародованное решение суда о признании незаконным (недействительным) одного нормативного пункта постановления Правительства РФ. Данное решение суда представляет собой также пример методологии анализа правовых норм, их юридической силы, выводов об ограничении прав граждан, а также об исполнении на практике судьями предписаний изложенного выше постановления Пленума Верховного Суда РФ о применении положений ст. 120 Конституции РФ.

Верховный суд Российской Федерации

Решение
от 13 марта 1998 года

   Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в составе председательствующего - судьи Верховного Суда РФ Черняева А.Ф., при секретаре - Поповой Ю.В., с участием прокурора - Федотовой А.В., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Минина Владимира Юрьевича о признании незаконным п. 41 постановления Правительства РФ № 831 от 8 июля 1997 г. "Правила сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений", установила:
   Минин В.Ю. обратился в Верховный Суд РФ с указанным выше требованием, ссылаясь на то, что п. 41 постановления Правительства РФ № 831 противоречит Федеральному закону "О безопасности дорожного движения", принятому 10 декабря 1995 г. По утверждению заявителя, утрата (кража) водительского удостоверения, согласно Федеральному закону, не является основанием для прекращения действия права на управление транспортным средством.
   Минин в заявлении сослался на то, что оспариваемое им положение п. 41 постановления Правительства РФ, которым предусмотрена выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) после сдачи заявителем экзаменов, ограничивает его права и свободы.
   В судебном заседании Минин В.Ю. и его представитель Беляев С.И. подтвердили заявление.
   Представители Правительства РФ Бехер В.Г., Ерещенко Е.Д. с требованиями Минина не согласились и просили суд оставить его заявление без удовлетворения, ссылаясь на то, что Закон "О безопасности дорожного движенияопределил основные положения права на управление транспортными средствами и не установил процедуру получения гражданами водительских удостоверений, отнеся это к компетенции Правительства РФ. Правительство РФ во исполнение Федерального закона установило порядок сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, который не противоречит закону и не ограничивает права и свободы граждан.
   Выслушав Минина В.Ю., его представителя Беляева С.И., представителей Правительства РФ Бехера В.Г., Ерещенко Е.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Федотовой А.В., полагавшей, что заявление подлежит удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что требование Минина подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
   Согласно Федеральному закону "О безопасности дорожного движенияот 15 ноября 1995 г. (ст. 28), основаниями прекращения действия права на управление транспортными средствами являются:
   1) истечение установленного срока действия водительского удостоверения;
   2) ухудшение здоровья водителя, препятствующее безопасному управлению транспортными средствами, подтвержденное медицинским заключением.
   Частью 2 данной статьи предусмотрено, что виды правонарушений, влекущих в качестве меры ответственности лишение права на управление транспортными средствами либо ограничение такого права, устанавливаются Федеральным законом. То есть перечень оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами установлен Федеральным законом, и, как видно из текста Закона, он является исчерпывающим.
   Действительно, ст. 27 указанного Закона установлено, что порядок сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений устанавливается Правительством РФ, и в обжалуемом заявителем п. 41 указанного выше постановления Правительства РФ речь не идет о лишении водительских прав.
   Вместе с тем, положение п. 41 постановления Правительства РФ в части того, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов, по мнению суда, фактически ограничивает права граждан.
   В соответствии со ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
   В силу ст. 27 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", право на управление транспортными средствами предоставляется гражданам, сдавшим квалификационные экзамены, при условиях, перечисленных в ст. 25 данного Федерального закона (достижение возраста и отсутствие ограничений к водительской деятельности). То есть лицо, получившее право на управление транспортными средствами, приобретает право пользования автомобилем, которое реализует право собственности на транспортное средство, т.е. право пользования, владения и распоряжения своим имуществом.
   Устанавливая возможности выдачи водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) только после сдачи заявителем экзаменов, Правительство РФ фактически ограничивает права граждан, которые им принадлежат в соответствии со ст. 27 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", как уже получившим право на управление транспортными средствами в результате сдачи квалификационных экзаменов и выполнения других требований Закона. Законом не предусмотрена обязанность граждан сдавать экзамены в случае выдачи водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного).
   В судебном заседании представители Правительства РФ Бехер В.Г., Ерещенко Е.Д. (должностные лица ГАИ МВД РФ) по существу подтвердили доводы заявителя о том, что в случае утраты (похищения) водительского удостоверения, что имело место в случае с заявителем, не представляет никакой сложности возможность установления факта получения заявителем права на управление транспортным средством в установленном ст. 27 указанного Закона порядке, а также и того, что заявитель перед сдачей экзаменов должен оплатить госпошлину.
   Суд считает несостоятельными доводы представителей Правительства РФ в судебном заседании о том, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного может производиться только после сдачи заявителем экзаменов, поскольку в п. 42 этого же постановления Правительства РФ предусмотрена возможность выдачи водительского удостоверения взамен утраченного без сдачи экзаменов (результат стихийного бедствия, пожара, наводнения и других чрезвычайных ситуаций).
   Учитывая изложенное, положение ст. 120 Конституции РФ о том, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом, суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению.
   В связи с этим, по мнению суда, не подлежит применению и положение Инструкции МВД РФ "По применению Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверенийот 30 декабря 1997 г., указывающее на то, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем квалификационных экзаменов.
   На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 191-197 ГПК, Верховный Суд РФ решил: заявление Минина Владимира Юрьевича удовлетворить.
   Признать незаконным (недействительным) пункт 41 постановления Правительства РФ № 831 от 8 июля 1997 г. "Правила сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений" в части того, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем экзаменов со дня введения в действие постановления.
   Решение в кассационном порядке обжалованию и опротестованию не подлежит, но может быть обжаловано и опротестовано в порядке надзора.
   В связи с этим судебным решением, Правительство РФ вынуждено было постановлением от 3 июня 1998 г. № 559 изменить редакцию нескольких пунктов рассматриваемых правил. Однако другие нарушения прав граждан, отмеченные в статье Леонида Ольшанского, пока не отменены. В связи с решением суда возникают и некоторые другие вопросы. В частности, почему Суд, зафиксировав в мотивировочной части, что "не подлежит применению и положение Инструкции МВД РФ "По применению Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверенийот 30 декабря 1997 г., указывающее на то, что выдача водительского удостоверения взамен утраченного (похищенного) производится после сдачи заявителем квалификационных экзаменов", не признал его недействительным в резолютивной части решения?
   Конечно, гораздо чаще права граждан и юридических лиц нарушаются различными постановлениями местных властей. Так, администрация г. Кирова приняла 1 сентября 1997 г. распоряжение № 2109 "О режиме работы мелкорозничной торговой сети". В нем написано: "В связи с многочисленными нарушениями правил торговли в ночное время предприятиями мелкорозничной торговой сети, ограничить режим работы всех предприятий мелкой розницы с 6 до 22 часов. Работу в ночное время запретить с 1 сентября т. г.".
   Соответствует ли изданное распоряжение закону? Для ответа на этот вопрос необходимо найти соответствующую норму закона или иного нормативного правового акта. А эти нормы порой приходится обнаруживать в самых неожиданных документах.
   Так, статья 11 Закона РФ "О защите прав потребителейгласит:
   "1. Режим работы государственных, муниципальных организаций торговли, бытового и иных видов обслуживания потребителей устанавливается по решению соответственно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
   2. Режим работы организаций, осуществляющих деятельность в сферах торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей и не указанных в пункте 1 настоящей статьи, а также индивидуальных предпринимателей устанавливается ими самостоятельно".
   В Примерных правилах работы предприятий розничной торговли, принятых Комитетом РФ по торговле 17 марта 1994 г., указано, что "режим работы государственным (муниципальным) предприятиям торговли устанавливается по решению органов местной администрации. Режим работы предприятий, основанных на иных формах собственности, определяется собственником".
   Стало быть, распоряжение администрации города правомерно лишь в отношении собственных предприятий торговой сети. В отношении предприятий других форм собственности оно незаконно.
   Нарушает ли рассматриваемое распоряжение права некоторых категорий собственников торговых точек? Да, нарушает. Наверное, можно утверждать и о нарушении прав граждан-покупателей, которые уже привыкли покупать необходимые им товары рядышком в киосках, причем - в любое время суток. Следует обратить внимание и на незаконность введения распоряжения со дня его подписания, без официального опубликования.
   Общественная организация "Союз частных предпринимателейобратилась в суд с требованием о признании недействительным указанного распоряжения. Представитель ответчика иск не признал, пояснив, что данное распоряжение № 2109 от 1 сентября 1997 г. отменено с 18 ноября 1997 г. (то есть в день рассмотрения дела в суде) распоряжением от 18 ноября 1997 г. № 2885 "Об отмене распоряжения от 1 сентября 1997 г. № 3109 "О режиме работы мелкорозничной торговой сети". Вот его содержание, иллюстрирующее чиновничье "выкручивание": "В связи с урегулированием режима работы мелкорозничной торговой сети распоряжением администрации города от 12 февраля 1997 г. № 272 "О режиме работы предприятий торговли" распоряжение от 1 сентября 1997 г. № 2109 "О режиме работы мелкорозничной торговой сетиотменить".
   Решением Первомайского районного суда г. Кирова (судья Л.В.Губина) оспариваемое решение признано недействительным с момента его издания. На администрацию г. Кирова возложена обязанность опубликовать в газете "Вятский край" информацию о недействительности данного распоряжения с момента его издания в связи с решением суда от 18 ноября 1997 г. В судебном решении значится еще один довод, обосновывающий неправомерность распоряжения: в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", органам местного самоуправления запрещено принимать акты, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов и ущемляющие их интересы.

3.3. Оценка акта с точки зрения компетенции (полномочий)

   Компетенция - совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица коммерческих и некоммерческих организаций.
   Органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица при осуществлении возложенных на них функций вправе совершать в отношении физических и юридических лиц только те действия, которые прямо разрешены федеральными законами и законами субъектов РФ либо основанными на них иными нормативными правовыми актами, и только в порядке, установленном законодательством. Иначе говоря, органы и должностные лица вправе принимать какие-либо решения только в тех рамках и пределах, которые им предписаны (установлены). В отношении всех должностных лиц государственных органов действует следующий правовой принцип: им разрешено лишь то, что прямо предписано законодательством. Если орган, должностное лицо вышли за эти пределы, то их решения (действия) незаконны.
   При оценке акта с точки зрения компетенции необходимо иметь в виду, что данные вопросы регулируются разноуровневыми документами, начиная от законов и заканчивая конкретными положениями об органах, должностными инструкциями и т.п. определенных лиц. Например, вопросы полномочий различных органов государственной власти, местного самоуправления в области охраны и использования ресурсов животного мира отражены в ст.ст. 5-8, основные функции специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания записаны в ст. 13 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ "О животном мире", а также в постановлениях Правительства РФ от 19 января 1998 года № 67 "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания", от 12 августа 1994 г. № 920 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации", от 26 мая 1997 года № 643 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды", в Положении о департаменте по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхозпрода России (Охотдепартаменте России), утвержденном Минсельхозпродом РФ 11 октября 1994 г., Примерном Положении о территориальном органе Госкомэкологии России, утвержденном приказом Госкомэкологии РФ от 12 августа 1997 г. № 345 и многих других.
   Ниже приводятся примеры прокурорского анализа исполнительной власти ряда областей и районов, оценки изданных ими документов.
   Проверкой, проведенной Ульяновской межрайонной природоохранной прокуратурой, выявлены нарушения законодательства. Распоряжением заместителя главы администрации Ульяновской области от 28 июля 1994 г. по согласованию с управлением охотничьего хозяйства, областным комитетом по охране природы и областным обществом охотников была разрешена летне-осенняя охота на пернатую дичь с 20 августа по 10 ноября 1994 г. Глава администрации области единолично распоряжением от 22 августа 1994 г. "Об уточнении сроков летне-осенней охоты в 1994 г." сократил срок охоты до 25 августа 1994 г. (что это, если не самодурство и издевательство над десятками тысяч охотников? - Н.К.).
   Оба распоряжения были приняты с нарушением действующего законодательства. На основании ст. 73 Конституции РФ вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов, каковым является Ульяновская область. В связи с этим глава администрации области не может единолично решать вышеназванные вопросы. На основании Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" глава администрации области уполномочен только осуществлять контроль за соблюдением установленных правил охоты и рыболовства.
   В соответствии с п. 6.8 положения о департаменте по охране и рациональному использованию ресурсов охотничьих животных Минсельхозпрода РФ департамент, представителями которого в субъектах РФ являются управления охотничьего хозяйства, определяет предельные сроки охоты. Кроме того, в соответствии с действующим п. 50 Правил охоты на территории Ульяновской области, утвержденных решением облисполкома, перечень видов охот и конкретные сроки устанавливаются перед каждым сезоном начальником госохотинспекции (ныне облохотуправления).
   Таким образом, установление и перенос сроков охоты - исключительная компетенция уполномоченных на то природоохранных органов.
   Ульяновский межрайонный природоохранный прокурор на распоряжение главы администрации области принес протест. Рассмотрев его, глава администрации издал новое распоряжение "О разрешении осенней охоты и признании утратившим силу распоряжения от 22 августа 1994 г.("Законность". 1995. № 10).
   Проверками, проведенными Томской межрайонной природоохранной прокуратурой, выявлены грубые нарушения действующего законодательства об охране и использовании животного мира при издании правовых актов главами администраций районов и области.
   Так, постановлением главы администрации Верхнекетского района № 39 от 12 февраля 1992 г. "Об организации приписного охотничьего участка при Клюквенском сельском Совете" за создаваемым участком закреплена территория, отведенная ранее решением облисполкома от 20 октября 1988 г. № 215 Верхнекетскому коопзверопромхозу. Вопрос об изъятии этой территории в установленном порядке не решен. Распоряжением главы администрации этого же района № 262 от 13 мая 1992 г. разрешена весенняя охота на территории заказника "Кеть-Касский". Глава администрации района не вправе решать вопросы о разрешении охоты в государственном заказнике.
   Глава администрации Асиновского района издал постановление № 313 от 9 июня 1992 г. "Об организации муниципального комплексного Мало-Юксинского заказника", согласно которому этот заказник областного управления охотничьего хозяйства объявлен муниципальным. Закон же "Об охране окружающей природной среды" (ст. 62) относит образование заказников местного значения к компетенции областного Совета народных депутатов. В данном случае глава администрации превысил свои полномочия.
   При издании постановления № 387 от 7 сентября 1992 г. "О добыче бурых медведей в сезоне охоты 1992-1993 гг.глава администрации Томской области также допустил нарушения действующего законодательства. В нарушение ст.ст. 9, 18 Закона "Об охране и использовании животного мира" и пп. 10, 14, 15 "Инструкции о порядке добычи бурых медведей по разрешениям (лицензиям) на территории РСФСР", ст.ст. 9 и 20 Закона "Об охране окружающей природной среды" необоснованно увеличена квота на добычу медведей с 50 до 100 и разрешена охота в Александровском, Тегульдетском, Верхнекетском и Кривошеинском районах.
   В соответствии с названной инструкцией хозяйства, не проводившие учета численности медведей, права охоты на них лишаются. Такой учет в названных районах не проводился, и в предложенном проекте постановления они обоснованно были лишены права охоты. Предложение природоохранных служб о добыче только 50 медведей основано на данных проведенного учета численности и возможностей воспроизводства животных. Без законных оснований в постановлении определен резерв лицензий - 19 и установлена их стоимость в 1000 руб. за лицензию. Ни названными нормативными актами, ни Законом "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрациипри организации охоты создание резерва лицензий и право установления платы за них областной администрацией не предусмотрено. В соответствии со ст. 20 Закона "Об охране окружающей природной среды" установление платы за пользование природными ресурсами относится к компетенции Правительства РФ. Аналогичное разъяснение дано и Министерством юстиции РФ 26 марта 1992 г. № 1-4/50.
   Глава администрации области допустил нарушения и при издании постановления № 409 от 28 сентября 1992 г. "О добыче диких копытных животных и лицензионных видов пушных зверей в сезоне охоты 1992-1993 гг.". В нарушение ст.ст. 9, 18 Закона "Об охране и использовании животного мира" и п. 15 Инструкции Главохоты "О порядке добычи диких копытных животных по разрешениям (лицензиям) на территории РСФСРраспределение лицензий по районам и между охотпользователями произведено с оставлением резерва в 200 лицензий, не установлен лимит добычи лосей и их распределение по районам для управления охотничьего хозяйства, необоснованно введена плата за лицензии, хотя ее может устанавливать, согласно приведенным нормативным актам, только правительство республики.
   В соответствии со ст.ст. 1, 2, 3 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрацииобластная администрация обеспечивает исполнение на местах законов РФ, актов Президента и Правительства и не вправе самостоятельно принимать к рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других органов государственной власти и управления.
   Прокурор Томской области внес главе администрации области представление, в котором предложил отменить постановление глав администраций Верхнекетского и Асиновского районов, а постановления главы администрации области привести в соответствие с требованиями действующего законодательства.
   Постановлением главы администрации Томской области незаконные решения глав администраций названных районов отменены. Замечания прокурора области в отношении постановлений главы администрации области учтены ("Законность". 1993. № 9).
   Наши исследования показывают, что признание актов недействительными в подавляющем большинстве случаев происходит по причине выхода органа или должностного лица за пределы своей компетенции. Поэтому данный элемент надо анализировать весьма основательно.
   Вот еще один пример. Председателем Правительства РФ 3 июля 1997 года было подписано постановление № 810 "О признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 г. № 1258". Постановление Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1258, которое устанавливало предельный размер расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами в сумме 2 млн рублей по одному платежу и предписывало производить все расчеты между юридическими лицами по одному платежу на сумму свыше 2 млн рублей только в безналичном порядке, признано недействующим. В связи с этим Банк России 11 июля 1997 года разослал телеграмму № 483 следующего содержания: "Руководствуясь Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации" (Банке России)(статья 4), Банк России подтверждает действие установленных предельных размеров расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одному платежу".
   Каковы же эти установленные пределы? Кроме упомянутого отмененного постановления Правительства РФ, установившего в свое время предел в 2 млн руб., нам известны еще два документа. По просьбе Правительства РФ и руководствуясь статьей 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России письмом от 18 сентября 1995 г. № 191 "О предельных суммах расчетов наличными деньгами организаций и предприятий потребительской кооперацииустановил предельный размер расчетов наличными деньгами 5 млн рублей по одному платежу при закупках предприятиями и организациями потребительской кооперации у юридических лиц товаров, сельскохозяйственных продуктов и сырья. По просьбе МВД РФ и руководствуясь статьей 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России письмом от 14 декабря 1996 г. № 02-14-4/448 "Об увеличении предельных сумм расчетов наличными деньгами для организаций и предприятий торговли ГУИН МВД Россииустановил предельный размер расчетов наличными деньгами 5 млн рублей по одному платежу при закупках предприятиями и организациями торговли ГУИН МВД РФ товаров у юридических лиц.
   Позже Банком России было издано письмо от 29 сентября 1997 г. № 525 "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами", которым предельный размер расчетов для большинства юридических лиц поднят до 3, а для некоторых - до 5 млн руб. ("Вестник Банка России". 1997. № 64. 8 октября). Письмом Банка России от 29 января 1998 г. № 02-14-4/310 сообщено, что эти суммы должны применяться "с учетом новой нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен".
   Важно знать, а обязательно ли соблюдать требования этих писем Банка России? Чтобы правильно разобраться в современной ситуации с предельными размерами расчетов наличными деньгами между юридическими лицами, надо выяснить, в компетенцию какого органа входило и входит решение данного вопроса.
   Закон РФ от 25 сентября 1992 г. № 3537-1 "О денежной системе Российской Федерациипредусматривал, что "расчеты между юридическими лицами, а также между физическими и юридическими лицами по платежам, сумма которых превышает размеры, установленные Правительством России, осуществляются только в безналичном порядке(статья 14). На основании этой правовой нормы Правительство РФ издавало постановления о предельном размере расчетов наличными деньгами.
   Федеральный закон от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"признал утратившим силу Закон РФ "О денежной системе Российской Федерации". Иными словами - установление предельных размеров расчетов наличными деньгами перестало входить в компетенцию Правительства РФ. Из контекста закона вытекает, что это право перешло к Банку России, который "устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации" (статья 4 Закона о Банке России). В связи с этим в 1995 году Банк России правомерно изменил предельный размер расчетов наличными деньгами для организаций потребительской кооперации, повысив его до 5 млн руб. Однако другое письмо аналогичного характера, изданное Банком России 14 декабря 1996 г., нельзя признать законным. С 1 марта 1996 года введена в действие часть вторая ГК РФ. Статья 861 ГК РФ, именуемая "Наличные и безналичные расчеты", устанавливает:
   "1. Расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться наличными деньгами (статья 140) без ограничения суммы или в безналичном порядке.
   2. Расчеты между юридическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, производятся в безналичном порядке. Расчеты между этими лицами могут производиться также наличными деньгами, если иное не установлено законом".
   Иначе говоря, после введения в действие второй части ГК РФ ограничение размеров расчетов наличными деньгами может вводиться только принятым в установленном порядке законом РФ, но отнюдь не письмами Банка России.
   Банк России, издав письмо от 14 декабря 1996 года № 02-14-4/448 "Об увеличении предельных сумм расчетов наличными деньгами для организаций и предприятий торговли ГУИН МВД России", вышел за пределы предоставленных ему полномочий и неправомерно вторгся в компетенцию Федерального Собрания РФ (до введения в действие части второй ГК РФ Банк России имел право регулировать данные вопросы, после - нет). Поэтому, по нашему мнению, это письмо, так же, как и письмо от 29 сентября 1997 года № 525, не может порождать каких-либо правовых последствий, оно не должно применяться (более подробно об этом см. наши статьи, опубликованные в 1997 г. в журналах "Товар-Деньги-Товар", № 32, и в "Кодекс-INFO - Информационный бюллетень текущего законодательства", № 41).
   Более чем через полгода после опубликования статей о предельных размерах расчетов наличными деньгами попалось на глаза интервью судьи Конституционного Суда РФ, доктора юридических наук Г.Гаджиева корреспонденту газеты "Бизнес-АдвокатА.Малышевой, в котором раскрывается причина отмены Правительством РФ своего постановления.
   В Конституционный Суд РФ обратилось Законодательное Собрание Тверской области с обжалованием ряда указов Президента РФ, направленных на своевременность уплаты налогов, и постановление Правительства РФ об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами.
   Изучая материалы этого дела, невозможно не заметить, что такие конституционные ценности, как свобода договора, неприкосновенность частной сферы и то же право частной собственности подвергаются очень серьезным испытаниям. Из-за нехватки денег в бюджете государство впадает в искушение ограничить эти конституционные ценности, причем значительно.
   Что такое свобода договора? Она означает, кому хочу - продаю, какую хочу цену - устанавливаю, а вмешательство государства, его стремление регулировать эти процессы зачастую эту свободу сводит на нет. Например, государство говорит: будьте добры, при проведении вашей торговой сделки обеспечьте поступление расчетов в банк через месяц, и не позже. Бизнесмен может возразить: какое вам дело, когда со мной рассчитаются, да хоть через год! Или - чем хочу, тем и расплачиваюсь, а наличные это деньги или безналичные - тоже никого не касается.
   Государство поддерживает узковедомственный интерес налоговой службы, которая, судя по всему, и была автором проекта постановления об установлении предельного размера расчетов наличными. Но общество - это сложная система, где, дернув за одну ниточку, потревожишь еще сотню.
   К чему привело принятие этого постановления, можно увидеть на примере Тверского мясокомбината, который инициировал жалобу в Конституционный Суд. Раньше на мясокомбинаты и другие заготовительные организации сырье привозили, а сейчас вся система контрактации рухнула, и теперь мясокомбинаты посылают своих заготовителей в отдаленные села покупать там скот. Представьте себе ситуацию: отдаленное село, приезжает заготовитель, договаривается о покупке коровы и попутно уточняет, какой у продавца расчетный счет. Одним таким вопросом можно до смерти напугать стариков, продающих свою скотину, да они и слов-то таких не знают. Наличные - да, это они понимают. Заплати пять миллионов за корову и забирай ее. Наши крестьяне - это не фермеры, у которых есть свои счета. Жизнь диктует им свои условия, и ограничение, введенное государством, может просто свести на нет производство, например, колбасы, или поставить производителей последней перед необходимостью нарушать предписание властей. На Тверском мясокомбинате так и случилось, они просто раздали деньги заготовителям, а налоговая инспекция это нарушение выявила. И за то, что было закуплено сырья на два миллиарда наличными, комбинат был оштрафован на восемь миллиардов. То есть государство его просто разорило.
   Между прочим, как это часто бывает в практике нашего Суда, не дожидаясь рассмотрения дела у нас, Правительство РФ 3 июля отменило свое постановление. И это тоже результат деятельности КС! Поняв, что дело проигрышное, и постановление все равно придется отменять после вынесения Постановления КС, Правительство решило позаботиться об этом заранее ("Бизнес-Адвокат". 1997. № 20).
   По состоянию на май 1998 г. постановления Конституционного Суда по данному делу не принято.
   Другие примеры оценки различных документов с точки зрения компетенции приведены во второй части книги (4, 5, 7-9, 36, 40, 45, 46 и другие).

3.4. Оценка действия документа

   Действие акта (документа) - обязательность его исполнения в течение определенного времени, на определенной территории (в пространстве) и в отношении конкретного круга лиц, организаций и иных субъектов права. Действие акта во времени начинается с момента вступления его в силу. Этот момент может быть специально указан в документе. Если такого указания нет, то дата вступления в силу определяется действующим законодательством. Прекращается действие акта с момента его официальной отмены либо по истечении срока, на который он был рассчитан, или в силу фактической замены его другим, изданным позже.
   При применении законодательства, а также при рассмотрении споров возникает необходимость проверить действие акта (дату вступления в силу, прекращения действия, изменения редакций отдельных предписаний и т.п.). Для этого необходимо знать требования законодательства о порядке официального опубликования актов, их вступления в силу. По массиву актов федеральных органов исполнительной власти важен также и порядок их регистрации.
   Прежде чем начать изложение скучных, сухих и трудно запоминающихся норм статей о действии законов, порядке вступления в силу того или иного акта, приведем пример, свидетельствующий о важности данного элемента.
   Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1993 г. № 626 был установлен предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами - 500 тыс. рублей, все расчеты на сумму свыше 500 тыс. рублей предписывалось осуществлять только в безналичном порядке. За несоблюдение - штраф в 2-кратном размере суммы произведенного платежа (п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006).
   Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1258 предельный размер расчетов был увеличен до 2 млн руб. Затем Правительство РФ постановлением от 3 июля 1997 г. № 810 признало утратившим силу свой прежний акт о предельной двухмиллионной сумме расчетов наличными деньгами.
   Для всех юридических лиц весьма значимым был вопрос, до какого момента надо было вести расчеты в сумме не свыше 500 тыс. руб., а затем - с какого и по какой день можно было рассчитываться "наличкой" в размере не свыше 2 млн руб.
   Цену произведенных действий (расчетов наличными) при неправильных ответах легко подсчитают фискальные органы - сумма каждого платежа с превышением предельных размеров может быть предъявлена к взысканию с юридических лиц в двойном размере. Вот в таких-то случаях сухие цитаты законодательства, приведенные в книге в систематизированном виде, помогут не только более уверенно ориентироваться, но нередко будут являться ключевыми, решающими в исходе споров.

3.5. Оценка акта на предмет его официального опубликования и вступления в силу

   Конституция РФ установила, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст. 15).
   Опубликование акта - доведение до всеобщего сведения путем напечатания его в определенном издании. Различают официальное и неофициальное опубликование. Официальное опубликование - самостоятельная стадия нормотворческого процесса, необходимая для создания дубликатов официального текста принятого документа и определения времени вступления его в силу. Эта стадия заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени правотворческого органа для всеобщего сведения полного и точного текста принятого акта путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании. Официальное опубликование документа сочетается с удостоверением точного его текста.
   Неофициальное опубликование - публикация текста или сообщение об издании нормативного акта либо изложение его содержания, осуществляемые редакциями, издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, частными составителями и т.д., которые не названы (не поименованы) в нормативных актах в качестве официальных изданий (издателей).
   Опубликование законов. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собранияустанавливает следующее:
   - на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы (ст. 1);
   - официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газетеили "Собрании законодательства Российской Федерации" (ст. 4);
   - федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).
   Опубликование актов Президента РФ и Правительства РФ. Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями на 31 декабря 1997 года) предусмотрено, что постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ. Датой официального опубликования постановления или распоряжения считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий. Эти акты подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания (ст. 23).
   Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 16 мая 1997 года) установлено:
   - Указы и распоряжения Президента РФ (далее именуются - акты Президента РФ), постановления и распоряжения Правительства РФ (далее именуются - акты Правительства РФ) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 1);
   - акты Президента РФ и акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерациив течение десяти дней после дня их подписания;
   - официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в "Российской газетеили в "Собрании законодательства Российской Федерации";
   - официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система(п. 2);
   - акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания (п. 5);
   - акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания (п. 6);
   - в актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу (п. 7).
   Опубликование актов федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти(с изменениями от 16 мая 1997 года):
   - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 8);
   - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". Официальным также является указанный бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система" (п. 9);
   - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу (п. 12).
   Перечень федеральных органов исполнительной власти содержался в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти". 30 апреля В 1998 году (30 апреля) издан новый Указ Президента РФ № 483 с одноименным названием (СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2020). Структура федеральных органов исполнительной власти состоит из федеральных министерств, а также иных федеральных органов (государственных комитетов, комиссий, служб, агентств, надзоров). В эту структуру не входят, например, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и ряд других органов, акты которых не подлежат обязательным государственной регистрации и официальному опубликованию.
   Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их официального опубликования в официальном издании Банка России ("Вестнике Банка России"), за исключением случаев, установленных Советом директоров (ст. 6 Закона "О Центральном банке РСФСР" (Банке России)в редакции от Закона 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ).
   Опубликование актов краев, областей. Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации(с изменениями на 16 ноября 1997 года) предусматривает, что глава краевой, областной администрации по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает постановления и издает распоряжения. Руководители органов краевой, областной администрации издают приказы в пределах своей компетенции. Акты краевой, областной администрации вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте (ст. 40). Следует иметь в виду, что нормы данной статьи в части вступления в силу неопубликованных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, противоречат п. 3 ст. 15 Конституции РФ и не должны применяться.
   Данное обстоятельство учтено, например, в "Уставе (основном законе) Кировской области", принятом областной Думой 29 февраля 1996 г. В нем говорится о том, что "законы Кировской области, не опубликованные официально для всеобщего сведения, не могут применяться на территории области. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения(ст. 51). Закон, принятый на областном референдуме, в последующем утверждении не нуждается и вступает в силу со дня его официального опубликования комиссией по проведению референдума (ст. 32). Постановления губернатора, затрагивающие права и интересы граждан, юридических лиц, подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации и вступают в силу с момента опубликования, если иное не установлено в самих постановлениях (ст. 59).
   Особо акцентируем внимание на следующей формулировке Устава Кировской области: "любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения(ст. 51). По моему мнению, это должно распространяться и на приказы, издаваемые руководителями органов областной администрации. Тем более, что решением Кировской областной Думы от 16 января 1997 г. № 29/12 "Об официальном издании нормативных правовых актовпостановлено "считать газету "Вятский край" и "Вестник Кировской областной Думы и администрации области" официальным периодическим изданием, в котором публикуются любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека, гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц". Поэтому, к примеру, полный текст приказа управления охотничьего хозяйства администрации области "Об открытии охоты..." также должен быть официально опубликован. Как правило, этого не происходит. Обычно в газетах публикуются изложение документа или информация об этом.
   Органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления сами определяют издания, в которых публикация актов считается официальным опубликованием. К примеру, Положение о порядке подготовки и издания актов администрации Кировской области, утвержденное постановлением администрации Кировской области от 28 апреля 1997 г. № 130 (по состоянию на 23 октября 1997 г.) называет официальными изданиями газету "Вятский крайи сборник нормативных актов "Вестник Кировской областной Думы и администрации области" для опубликования нормативных и общественнозначимых актов администрации области (п. 2).
   Опубликование актов органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (ст. 19 Закона РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации(с изменениями на 17 марта 1997 года).
   В Уставе муниципального образования "город Кировзаписано, что "органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Индивидуальные правовые акты вступают в силу с момента их подписания, если иное не установлено в этих актах. Нормативные правовые акты, затрагивающие интересы населения, вступают в силу с момента их официального опубликования (обнародования), остальные - с момента их принятия, если иное не установлено в этих актах (п. 9 ст. 7 Устава муниципального образования "город Кировв редакции решения Кировской городской Думы от 16 декабря 1996 г. № 28/7).
   Можно утверждать, что более четырех лет нормативные акты Кировской городской Думы, мэра города Кирова, других должностных лиц, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не должны были применяться, не должны порождать правовых последствий, поскольку они официально не публиковались. Лишь 18 марта 1998 года Думой принято решение № 15/9 "О порядке публикования правовых актов органов местного самоуправления". Впервые постановлено "считать официальным опубликованием правовых актов органов местного самоуправления первую публикацию полного текста в одном из следующих изданий: газеты "Кировская правда", "Вятский край", экономический журнал "Товар-Деньги-Товар"(п. 1). Принимая решение, указывать конкретное издание, где оно будет официально опубликовано, помещая информационное сообщение об этом в газетах "Кировская правдаи "Вятский край(п. 2). Настоящее решение вступает в силу с момента его опубликования. Решение подлежит опубликованию в газете "Кировская правда(п. 3)". Привожу распоряжение по неофициальному источнику публикации данного документа - журналу "Товар-Деньги-Товар" (1998. № 12. С. 28). Хочешь, не хочешь, а кому-то придется выписывать все три издания, чтобы иметь текст документа, который может быть официально опубликован в любом из них. В Вятке - свои порядки!
   Нередко на практике встает вопрос: с какого же дня какой-либо конкретный акт вступает в силу, если на официальных изданиях (например, "Российской газете" и "Собрании законодательства...") стоят разные даты? Приводимое ниже постановление Конституционного Суда РФ дает ответ не только на данный вопрос. Изложенная в нем аргументация затрагивает и проблему придания нормам актов обратной силы.
   В обращениях в Конституционный Суд РФ был поставлен вопрос о нарушении конституционных прав и свобод частью первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"", которая придает обратную силу Федеральному закону "Об акцизах" (в редакции от 7 марта 1996 г.), ухудшая тем самым положение налогоплательщиков.
   Согласно статье 15 (часть 3) Конституции РФ, неопубликованные законы не применяются. Исходя из этого конституционного требования, законодатель в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собранияопределил общие правила вступления законов в силу.
   В соответствии с ними на территории РФ применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы. Они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.
   По смыслу Конституции РФ и названного Федерального закона общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет. Данный принцип применен, в частности, в гражданском (статьи 4 и 422 ГК РФ), таможенном (статья 234 Таможенного кодекса РФ), уголовном (статья 6 УК) законодательстве.
   Вместе с тем Конституция РФ содержит и прямые запреты, касающиеся придания закону обратной силы, которые сформулированы в ее статьях 54 и 57. Положение статьи 57 Конституции РФ, ограничивающее возможность законодателя придавать закону обратную силу, является одновременно и нормой, гарантирующей конституционное право на защиту от придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков, в том числе на основании нормы, устанавливающей порядок введения таких законов в действие.
   Одновременно Конституция РФ не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. При этом благоприятный для субъектов налогообложения характер такого закона должен быть понятен как налогоплательщикам, так и государственным органам, взимающим налоги.
   В соответствии с Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собраниямомент вступления закона в силу определяется истечением десятидневного срока со дня его официального опубликования, если самим законом не установлен другой порядок вступления в силу. При определении этого "другого порядка" законодатель, однако, связан требованиями статьи 57 Конституции РФ.
   Статья 2 Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"" распространила часть вторую пункта 7 статьи 5 Федерального закона "Об акцизах" на отношения, возникшие до истечения десяти дней с момента его официального опубликования, т.е. придала этой норме обратную силу. Тем самым с 1 февраля 1996 года были введены акцизы по подакцизным товарам, происходящим и ввозимым с территории государств - участников Содружества Независимых Государств, которые ранее акцизами не облагались, что ухудшает положение налогоплательщиков и явно нарушает статью 57 Конституции РФ. Негативные последствия придания Закону обратной силы связаны также с недифференцированным его применением таможенными органами без учета требований названной конституционной нормы.
   Согласно статье 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собранияофициальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации".
   День 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской Федерациис текстом Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"", не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.
   В "Российской газете" оспариваемый Федеральный закон был опубликован 13 марта 1996 года. Именно этот день должен быть признан днем официального его опубликования. Следовательно, данный Закон в части, ухудшающей положение налогоплательщиков, не подлежит введению в действие ранее 24 марта 1996 года, когда истекает десятидневный срок с момента его опубликования (постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П - СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5202. С. 10184-10188).
   В вопросах официального опубликования и вступления в силу актов есть и нерешенные вопросы. Так, старший научный сотрудник Института государства и права РАН С.Жевакин в статье "Ведомственные правовые актыпишет: "Случается, что акты, прошедшие государственную регистрацию, публикуются частями. Когда акт может считаться опубликованным: когда в газете появилась первая часть или когда акт будет опубликован полностью? Вправе ли газета осуществлять официальное опубликование по частям - ведь с этим связано вступление акта в законную силу("Хозяйство и право". 1996. № 6. С. 101-107). Другой пример. С января 1997 года "Российские вести" начали издавать еженедельник официальной информации "Курьер" и фактически перестали публиковать в самой газете "Российские вести" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, хотя "Курьер" официальным изданием не является (прямо не поименован в Указе Президента РФ). Лишь после вмешательства Минюста РФ и Администрации Президента РФ в газете "Российские вести" с 26 июня 1997 года возобновлены публикации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (письмо Минюста РФ от 15 июля 1997 г. № 07-02-1011-97).
   Вопрос о том, с какого дня вступили в силу многие акты, зарегистрированные в первой половине 1997 года, остается открытым. На другом официальном издании - "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" - дата публикации не проставляется.
   Законодательно неопределенным является и вопрос о том, считать ли официально опубликованным документ в случаях, когда многие его приложения (а иногда и все) не опубликованы. Например, постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1993 г. № 895 утверждены Правила продажи гражданам товаров длительного пользования в кредит. Эти Правила опубликованы в официальном издании - "Собрании актов Президента и Правительства РФ" (№ 39 за 1993 год), но без приложений 2 и 3. В этих приложениях помещены форма справки с места работы для покупки товаров в кредит, а также поручение-обязательство с условиями оплаты товаров. Применять Правила без этих приложений невозможно. То же можно сказать и в отношении Инструкции о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной приказом МВД РФ от 23 октября 1995 г. № 393. В текстах, опубликованных в "Российских вестях" (7 декабря 1996 г.), а также в "Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации" (№ 4 за 1996 г.), имеются сноски: "Приложения не приводятся". А приложений всего - 32 (тридцать два!). В их числе и такие, как Рекомендации по применению правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации органами местного самоуправления (приложение № 32).
   Требование о неприменении норм неопубликованных актов при рассмотрении дел судами, другими органами пока, как показывает практика, еще не стало общеизвестным правилом, общепризнанной аксиомой. К примеру, в Кировском областном суде было заявлено требование о признании норм распоряжения администрации области неправомерными, не порождающими правовых последствий по нескольким основаниям. В их числе был довод и о том, что это распоряжение нигде не публиковалось (в том числе и официально), хотя налагает на граждан обязанности. Данный факт подтверждали и представители областной администрации. Поэтому, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, у суда имелись юридические основания признать все нормы распоряжения не порождающими правовых последствий с момента его принятия. При этом можно было и не вникать в более сложные элементы спора - компетенция, терминология и т.п. Тем не менее, этот важнейший и очевидный довод даже не нашел отражения в судебном решении (см. документы 164-165). В связи с изложенным, по моему мнению, нелишне знать и представлять судам, другим органам следующее извлечение из постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия": "Обратить внимание судов на то, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина" (пункт 6 - "Бюллетень Верховного Суда РФ". 1996. № 1. С. 3-6).

3.6. Оценка документов федеральных органов исполнительной власти с точки зрения соблюдения порядка регистрации нормативных правовых актов

   Указом Президента РФ от 5 декабря 1991 г. № 261 "О Министерстве юстиции РСФСР" на Минюст РФ возложена функция, связанная с осуществлением государственной регистрации нормативных актов, издаваемых министерствами и ведомствами РФ, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Практическая реализация этого положения Указа началась с 15 мая 1992 года, после принятия постановления Правительства РФ от 8 мая 1992 года № 305 "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов". Этим же документом утверждено "Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов". В его развитие Минюстом РФ были утверждены 31 мая 1993 года рекомендации "О применении Положения о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов" (письмо Минюста РФ от 3 июня 1993 г. № 08-09/307). Затем постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 722 были утверждены Правила подготовки ведомственных нормативных актов.
   Принципиально важным для становления цивилизованной системы издания, распространения и доступности ведомственных актов стал Указ Президента РФ от 21 января 1993 г. № 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации". Впервые было установлено, что "нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести", если иное не предусмотрено законодательством. Официальное опубликование актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров" (пункт 1 Указа).
   В настоящее время этот Указ признан утратившим силу. Но его нормы воспроизведены в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 16 мая 1997 года). Утверждены также новые Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).
   В Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 записано, что "нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера" (пункт 8 Указа). Иными словами, расширен перечень актов, подлежащих обязательной регистрации. Например, добавлены акты, устанавливающие правовой статус организаций, упоминание о которых отсутствовало в Указе Президента РФ от 21 января 1993 г. № 104.
   Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (п. 10).
   В числе федеральных органов исполнительной власти нет Центрального банка РФ. Однако Законом "О Центральном банке РСФСР (Банке России)", в редакции от 26 апреля 1995 года, предусмотрено, что нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств (ст. 6).
   Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
   Нормативные правовые акты должны издаваться федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Недопустимо издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм (п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).
   Таким образом, незарегистрированные, а также зарегистрированные, но официально не опубликованные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, не должны влечь правовых последствий. Однако на практике придется, вероятно, еще много прилагать усилий, чтобы это предписание стало реальной нормой действительности. Вот иллюстрации этого из сферы охотничьего хозяйства.
   Для дачи правильных разъяснений и формирования соответствующей законодательству административной и судебной практики по спорам, возникающим в охотхозяйственной отрасли, ВНИИ охотничьего хозяйства и звероводства попросил (письмо ВНИИОЗ от 20 июня 1995 г. № 1/704) Минюст РФ ответить на следующие вопросы:
   1. Была ли в соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 1993 г. № 104 зарегистрирована Министерством юстиции РФ и опубликована в установленном порядке "Шкала гражданских исков, предъявляемых к организациям и лицам в возмещение ущерба, причиненного государственному охотничьему фонду", не только затрагивающая интересы граждан, но и носящая межведомственный характер?
   На межведомственный характер Шкалы указывает, в частности, приказ Минприроды РФ от 4 мая 1994 г. № 126 (зарегистрирован Минюстом РФ 6 июня 1994 г., регистрационный № 592). В нем сказано: "По видам животных, отнесенным в установленном порядке к охотничьим, действуют таксы, утвержденные 22 июля 1993 г. Минсельхозом РФ по согласованию с Минфином РФ".
   2. Может ли указанная шкала гражданских исков, утвержденная Минсельхозом РФ, влечь правовые последствия и служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений?
   В ответе Минюста РФ написано, что "утвержденная Министерством сельского хозяйства РФ 22 июля 1993 г. Шкала гражданских исков, предъявляемых к организациям и лицам в возмещение ущерба, причиненного государственному охотничьему фонду, в Министерство юстиции РФ на государственную регистрацию не поступала. В компетенцию Министерства не входит дача правовой оценки актам, не поступившим на государственную регистрацию(письмо от 29 июня 1995 г. № 07-01-424-95).
   Минюст РФ фактически подтвердил, что рассматриваемая шкала не зарегистрирована и официально не опубликована. Однако от прямого ответа на второй вопрос ловко уклонился. Ответ на этот вопрос, полагаю, ясен любому человеку, даже не искушенному в юриспруденции. Иными словами, поскольку названная Шкала не зарегистрирована и официально не опубликована, она не должна применяться. Нельзя предъявлять иски к нарушителям, рассчитанные на ее основе. Тем не менее, по всей России она применялась. Создалась неприятная для чиновников ситуация.
   Почти через год институту сообщили, что указанная Шкала на государственную регистрацию поступала. "В результате правового анализа данного документа был сделан вывод о том, что он носит нормативно-технический характер и в государственной регистрации не нуждается, о чем было сообщено Минсельхозу РФ письмом Минюста РФ от 20 октября 1993 г. № 06-09/514" (письмо Минюста РФ от 5 апреля 1996 г. № 07-02-246-96).
   Это отписка, и довольно нахальная, - так прокомментировал это письмо редактор вестника научно-производственной информации "Охотничье дело", - поскольку аналогичные таксы, утвержденные приказом Минприроды от 4 мая 1994 г. № 126, признаны не нормативно-техническим документом, не подлежащим госрегистрации, а нормативным, и зарегистрированы. Чем дольше Минюст будет упрямиться и не регистрировать Шкалу, тем большее количество людей получит позже право на перерасчет наложенных на них взысканий и возврат излишне уплаченных сумм ("Охотничье дело". 1997. № 1. С. 1).
   Вот последнее письмо Минюста РФ редакции вестника "Охотничье дело":
   "В связи с поступлением многочисленных жалоб Министерство юстиции Российской Федерации направило запрос в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации о предоставлении упомянутой шкалы в Министерство юстиции Российской Федерации для проведения повторного правового анализа (письмо от 30 июня 1997 г. № 07-02-1048-97).
   На указанный запрос Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации сообщило, что проводит работу по подготовке проекта новых такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный физическими и юридическими лицами незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и направит указанный документ для его регистрации в установленном порядке.
   После представления приказа Минсельхозпрода России от 19 августа 1997 года № 360 "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты" в его государственной регистрации было отказано в связи с тем, что в соответствии со статьей 3 Федерального закона "О животном мире" имущественные отношения в области охраны и использования животного мира регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено названным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
   В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации понимаются Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Поскольку в статье 56 Федерального закона "О животном мире", а также в постановлении Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 920, утвердившем Положение о Минсельхозпроде России, не определена компетенция этого ведомства по утверждению такс, этот вопрос может быть урегулирован в нормативном правовом акте Правительства Российской Федерации(письмо Минюста РФ от 13 февраля 1998 г. № 07-02-2123-97).
   Содержание письма так прокомментировано редактором вестника С.П.Матвейчуком: "Наконец-то работники Минюста проявили ожидаемо высокий уровень квалификации. Не ввязываясь в споры о нормативности или ненормативности Шкалы Минсельхоза, они проверили нынешнюю компетенцию Минсельхозпрода. Выяснилось, что Минсельхозпрод не является правопреемником Главохоты РСФСР, которая уполномачивалась на утверждение инструкции по определению размера ущерба (п. 37 Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР), а положением о Минсельхозпроде эти полномочия не предусмотрены. Поскольку в соответствии с п. 7 ст. 33 ГК РФ "федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК, другими законами и иными правовыми актами, а в данном случае таковые отсутствуют, с момента вступления в силу соответствующих норм части первой ГК РФ (1 января 1995 г.) Минсельхозпрод вообще не вправе утверждать какие-либо шкалы или таксы.
   Признаться, такого логического (и логичного) поворота не ожидал ни я, ни инициатор обсуждения данного вопроса Н.В.Краев. От всей души поздравляем работников департамента регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами с блестящей работой...
   Вопрос о действительности Шкалы 1993 года опять оставлен без конкретного ответа. Думается, это связано с тем, что Шкала не была зарегистрирована по вине самого Минюста" ("Охотничье дело". 1998. № 2-3. С. 17-18).
   Если рассматривать утверждение Шкалы 1993 г. через тот же критерий, который применен Минюстом РФ при оценке правомерности утверждения Минсельхозпродом РФ Такс 1997 г., то добавляется еще один аргумент ее недействительности. Шкала утверждена не надлежащим органом. Минсельхозпрод РФ ни сейчас, ни, тем более, ранее такого права не имел.
   Приказом Минсельхозпрода РФ от 22 октября 1997 г. № 438 утверждено "Положение (типовое) об управлении по охране и регулированию использования охотничьих ресурсов". Этот документ также не прошел государственную регистрацию, официально не опубликован, хотя его следует отнести к актам, "устанавливающим правовой статус организаций". В отличие от этого, Типовое положение о территориальном органе Госкомэкологии России, утвержденное приказом Госкомэкологии РФ от 12 августа 1997 г. № 345, зарегистрировано Минюстом РФ 20 февраля 1998 г. под номером 1475. Минсельхозпродом РФ проигнорировано и предписание Правительства "исключить случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке" (п. 2 постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).
   Для уточнения вопроса о регистрации, опубликовании того или иного акта можно обратиться в газету "Экономика и жизнь". В ней с конца 1996 г. появилась рубрика "Правовая экспертиза документов по письмам читателей "ЭЖ"", ответы для которой готовят специалисты Минюста РФ. В обращении к читателям сказано: "Если вы хотите знать о документе: действует ли он; каков его правовой статус; соответствует ли местный нормативный акт федеральному законодательству; наличие регистрации в Минюсте РФ; сроки вступления в силу; информацию о публикациях, то найдете на страницах нашей газеты в рубрике "Правовая экспертиза". Для этого необходимо заполнить купон и прислать его в редакцию" ("Экономика и жизнь". 1996. № 50. С. 15).
   Особо обольщаться такой рекламой не стоит, как впрочем, и полностью отбрасывать и саму возможность обращения и получения квалифицированного ответа. И вот почему. На наш запрос: "Действует ли прилагаемый приказ Охотдепартамента Минсельхозпрода РФ от 23 августа 1995 г. № 37; если да, то срок его вступления в силу и где опубликован", было сообщено следующее. Приказ № 37 "О внесении изменений в Типовые правила охоты в РСФСР" на регистрацию в Минюст РФ не поступал. Предварительная экспертиза документа дает основания полагать, что он нуждается в госрегистрации, поскольку затрагивает права и свободы граждан. Соответствующий запрос направлен в Минсельхозпрод РФ. Вопрос находится на контроле Министерства юстиции РФ ("Экономика и жизнь". 1997. № 5. С. 15). Прошел год с лишним, однако ни через газету, ни приватным письмом результаты минюстовского "нахождения вопроса на контроле" автору запроса сообщены не были. Кроме того, Минюст РФ в своих комментариях нередко поверяет акты, принятые до 1996 года, президентским Указом 1996 года.
   Полезно также знать, что перечень зарегистрированных Минюстом РФ актов публикуется, например, в газете "Экономика и жизнь", других изданиях, а также отдельными брошюрами.

назад     оглавление     вперед